Bij beschikking van 9 oktober 1968, nr. 103443 (Stcrt. 204), directoraat-generaal van de volksgezondheid, afdeling geneesmiddelenvoorziening, werd op grond van de overweging dat het toenemend gebruik van verdovende en andere middelen, zoals amfetaminen en hallucinogenen, reden vormen de problematiek met betrekking tot het gebruik van deze middelen te bestuderen in al zijn aspecten, zulks ten einde zo nodig maatregelen te kunnen treffen om voornoemd gebruik tegen te gaan, door de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid en de minister van justitie een Werkgroep Verdovende Middelen ingesteld, welke tot taak kreeg een onderzoek in te stellen omtrent:
A. de oorzaken van het toenemende gebruik van vorenbedoelde middelen;
B. het tegengaan van het onverantwoord gebruik van die middelen door:
C. de juiste medisch-sociale behandeling van personen, die van die middelen afhankelijk of daaraan verslaafd zijn.
De werkgroep werd door de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid geinstalleerd op 21 oktober 1968.
Bij haar beraadslagingen, speciaal ten aanzien van de bejegening van gebruikers der in de overweging genoemde middelen, werd de werkgroep geconfronteerd met een gemis aan deskundigen uit de desbetreffende disciplines. Bij monde van haar voorzitter, de heer J. B. M. Veraart, geneeskundig hoofdinspecteur voor de geestelijke volksgezondheid, heeft de werkgroep meermalen bij de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid er op aangedrongen de nodige maatregelen te treffen tot uitbreiding van de werkgroep.
Op 31 december 1969 bracht de werkgroep op een verzoek van de staats-secretaris van sociale zaken en volksgezondheid, gedaan bij schrijven van 24 juni 1969, een advies uit inzake 'regeling wekaminen'.
Bij beschikking van 4 februari 1970,nr.170246(Stcrt.27),directoraat-generaal van de volksgezondheid, hoofdafdeling geneesmiddelenvoorziening en besmettelijke ziekten, werd de werkgroep uitgebreid. Tot lid van de werkgroep werden benoemd: dr. P.A. H. Baan,zenuwarts,geneeskundig hoofdinspecteur voor de geestelijke volksgezondheid; mr. A. E. M. A. Bakker, hoofd van de afdeling criminele zaken van het ministerie van justitie; drs. H. Cohen, wetenschappelijk medewerker aan het instituut voor sociale geneeskunde te Amsterdam; prof. I. Gadourek, hoogleraar in de sociologie aan de rijksuniversiteit te Groningen, tevens directeur van het sociologisch instituut aldaar; mr. J. F. Hartsuiker, officier van justitie, hoofd van het arrondissementsparket te Amsterdam; mr. E. J. Hoogenraad, raadadviseur bij het ministerie van justitie; H. J. Krauweel, directeur van de Jellinek kliniek te Amsterdam; J. van Londen, zenuwarts, hoofd afdeling geestelijke volksgezondheid van de G.G.en G.D. te 's-Gravenhage; W. G. Mulder, zenuwarts, hoofd van de afdeling geestelijke hygiene van de G.G. en G.D. te Amsterdam; mr. L. Oranje, hoofd van de hoofdafdeling staats- en strafrecht van het ministerie van justitie; C. J. de Rhoodes, commissaris van politie te Amsterdam; drs. W. N. Samsom, adviseur bij de hoofdinspectie voor de geneesmiddelen; J. B. M. Veraart*, zenuwarts; dr. A. H. Witte, adjunct-directeur van het gerechtelijk natuurwetenschappelijk laboratorium; prof. dr. D. Zuithoff, zenuwarts, psychiatrisch adviseur van het ministerie van cultuur, recreatie en maatschappelijk werk; mr. R. E. van Galen-Herrmann, secretaris, werkzaam bij de stafafdeling wetgeving publiekrecht van het ministerie van justitie.
In verband met het defungeren van de heer Veraart werd dr. P. A. H. Baan, geneeskundig hoofdinspecteur voor de geestelijke volksgezondheid, tot voorzitter van de werkgroep benoemd.
In zijn brief van 20 januari 1970, rijksbegroting 10300, nr. 13, aan de Tweede Kamer stelde de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid onder 6.2.10 dat de taakopdracht van de commissie in overleg met de nieuwe voorzitter zo nodig zou worden herzien. Deze taakopdracht kwam in de in haar samenstelling gewijzigde werkgroep herhaaldelijk ter sprake.
De algemeen aanvaarde conclusie was, dat met een eventuele wijziging van de taakopdracht weer veel tijd gemoeid zou zijn, terwijl de bestaande formulering de werkgroep voldoende ruimte bood om zich uit te spreken over die aspecten die zij relevant acht voor de door haar te bestuderen problematiek.
De werkgroep besloot derhalve niet om wijziging van de taakopdracht te verzoeken, maar de gegeven taakopdracht zodanig te interpreteren dat het haar mogelijk zou zijn de bewindslieden naar beste weten te adviseren.
* De heer Veraart heeft, nadat hij het voorzitterschap had neergelegd, niet meer deelgenomen aan de besprekingen.
De in de considerans van de taakopdracht gebezigde woorden: 'verdovende en andere middelen, zoals amfetaminen en hallucinogenen' stelden de werkgroep voor de noodzaak haar studieobject nader te omlijnen .
De term 'verdovende middelen' is historisch gegroeid. Bij het tot stand komen van de Opiumwet van 1928 ging het voornamelijk om opium, morfine en di-acetyl-morfine (heroine), welke substanties als verdovende middelen juist gekarakteriseerd zijn. Hoewel het tevens in de Opiumwet vermelde cocaine bij inwendig gebruik een opwekkende werking bezit, werd cocaine in die tijd medicinaal voor plaatselijke verdovingen aangewend, zodat ook hier-voor de term 'verdovend middel' wel te verdedigen was. Extract en tinctuur van hennep werden vroeger nog wel voor medische doeleinden als kalmerings- en slaapmiddelen gebruikt.
In latere jaren werden de gesynthetiseerde pijnstillende vervangingsmiddelen voor morfine onder de bepalingen van de Opiumwet gebracht. Zij zijn door de minister van sociale zaken en volksgezondheid aangewezen als verdovend middel krachtens artikel 2, eerste lid, onder g van de Opiumwet 1928 en vermeld in de beschikking van 24 februari 1958, nr. 1685 (Stcrt. 48). In deze beschikking worden naast pijnstillers ook hoeststillende middelen vermeld die afgeleid zijn van codeine benevens een aantal chemische verbindingen die noch pijnstillend noch hoeststillend werken, maar een tussenproduct vormen bij de synthese van verdovende middelen.
Bij beschikking van de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid van 9 februari 1966, nr. 163136 (Stcrt. 29), werd een aantal psychotogene stoffen, waaronder L.S.D., mescaline en psilocybine als verdovend middel aangewezen. Bij beschikking van de minister van volksgezondheid en milieu-hygiene van 27 juli 1971, nr. 115988 (Stcrt. 147) werden behalve laatstgenoemde stoffen ook nog tetra-hydro-cannabinol (het voornaamste werkzame bestanddeel van de cannabishars) en S.T.P. als verdovende middelen aangewezen en werd de beschikking van 1966 ingetrokken.
Een andere weg werd gekozen met betrekking tot amfetaminen, ook wel wekaminen genaamd. Deze werden eerst bij beschikking van de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid van 6 maart 1968, nr. 92771 (Stcrt. 53) aangewezen als geneesmiddel in de zin van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening. Aflevering mocht slechts op recept plaats vinden. Deze op 21 maart 1969 (Stcrt. 63) gewijzigde beschikking werd op 1 januari 1972 vervangen door de Wet van 7 april 1971 (Stb. 361). In de nieuwe regeling wordt uitgegaan van een algemeen verbod tot het aanwezig hebben of afle-veren van amfetaminen, behoudens in de bij de wet aangegeven gevallen. Overtreding van dit verbod kan worden gestraft met hechtenis van ten hoog-ste zes maanden of geldboete van ten hoogste vijf duizend gulden. Het strafbaar gestelde feit is een overtreding.
Zoals uit het bovenstaande blijkt, is door het toenemend gebruik van stimu lerende middelen (amfetaminen) en bewustzijnsveranderende stoffen (hennep, L.S.D. en mescaline) behoefte aan een nieuwe samenvattende term ontstaan. In navolging van de Engels sprekende landen werd in onze spreektaal de term 'drugs' ingevoerd. Hoewel dit woord in meer dan een opzicht misleidend is ter aanduiding van het onderwerp van dit rapport, zoals hieronder nog nader zal worden uiteengezet, heeft de werkgroep toch deze term als de in het spraakgebruik meest gangbare, gekozen.
'Drug' is oorspronkelijk het Engelse woord voor geneesmiddel; dit rapport zal zich echter niet beperken tot die middelen die voor een geneeskundig doel aangewend kunnen worden en evenmin alle geneesmiddelen behandelen. De band met het begrip geneesmiddel in engere zin wordt in dit rapport losgelaten, zodat het woord drug een eigen technische betekenis krijgt.
Invoering van deze 'kunstterm' heft overigens lang niet alle moeilijkheden op. Aan definities zowel op nationaal als internationaal niveau ontbreekt het geenszins.
Het W.H.O. Expert Committee on Drug Dependence definieert een drug als volgt:
Any substance that, when taking into the living organism, may modify one or more of its functions.
Deze definitie, die mede voor geneesmiddelen was ontworpen, is te ruim om te dienen als uitgangspunt bij de bespreking van het drugprobleem.
In Nederland hebben deskundigen in voordrachten en geschriften definities van 'drugs' gegeven waarvan er hier enkele genoemd worden.
De farmacoloog prof. dr. E. L, Noach:
Drugs zijn farmacologisch werkzame stoffen welke als genotmiddel worden gebruikt, en waarvan het gebruik niet past binnen het heersende cultuurpatroon.
De organisch chemicus prof. dr. C. A. Salemink:
Een drug is elke chemische verbinding welke de stemming van de mens, zijn waarnemingen en bewustzijn verandert, en die misbruikt kan worden tot duidelijke schade voor de maatschappij.
De farmacoloog dr. F. A. Nelemans:
Drugs zijn stoffen, die psychische veranderingen teweegbrengen, die als attractief worden ondervonden, waarbij het opnemen en/of verwerken van prikkels verandert en die worden gebruikt zonder dat daarvoor een medische indicatie bestaat.
Hoewel de werkgroep zich ervan bewust is dat geen enkele definitie 'drugs' scherp afbakent van andere stoffen die de mens zich op een of andere wijze toedient, koos de werkgroep de laatstgenoemde definitie tot uitgangspunt, omdat daarin veronderstellingen ten aanzien van de schadelijkheid of het al dan niet aanvaard zijn in een bepaald cultuurpatroon, worden vermeden. In deze definitie zijn drie criteria ingebouwd, ten eerste: het teweegbrengen van psychische veranderingen, ten tweede: een positieve waardering door de gebruiker van die psychische veranderingen, ten derde: het ontbreken van een medische indicatie. Uit de definitie blijkt dat de wijze waarop en de intentie waarmee men een stof gebruikt, mede bepalend is voor het antwoord op de vraag of die stof als een drug moet worden beschouwd. Er zijn middelen zoals alcohol, koffie en tabak, die bij sommige mensen en in bepaalde omstandigheden wel de in de definitie genoemde functie vervullen, terwijl dezelfde stoffen bij anders geaarde individuen en in andere situaties niet onder de definitie vallen. Koffie kan als smakelijke drank worden geconsumeerd, maar ook om wakker te blijven. Alcohol wordt met zeer verschillende intenties gebruikt, rookgewoonten varieren van de gelegenheidsroker tot de kettingroker. Geneesmiddelen kunnen worden gebruikt zonder dat daartoe een medische indicatie bestaat. (Waar in dit rapport het woord 'drug' in een aangehaalde passage voorkomt, kan het uiteraard in een van de gekozen definitie afwijkende zin zijn gebruikt. De betekenis blijkt dan uit de context en zal niet nader worden toegelicht.)
De werkgroep heeft de nadruk willen leggen op haar adviserende taak. Voor het doen van beleidsvoorstellen is echter feitelijke informatie onmisbaar. Dit is ook ten dele in de taakomschrijving tot uitdrukking gebracht, waar onder A naar de oorzaken van het toenemend gebruik van die stoffen die de werkgroep in haar rapport met 'drugs' zal aanduiden, wordt gevraagd.
Ten aanzien van de mogelijkheid om dé oorzaken aan te geven van het toenemend druggebruik wil de werkgroep het volgende opmerken. Sociale verschijnselen hebben meestal een zo gecompliceerde wordingsgeschiedenis, dat het niet verantwoord is daar een aantal factoren uit te lichten en deze tot de directe oorzaken te bestempelen. Causale verbanden en wisselwerkingen vormen een ingewikkeld netwerk. Het aanwijzen van een aantal geisoleerde oorzaken zoals toenemend hedonisme, toenemende vervreemding, gebrek aan vertrouwen in de toekomst of vlucht uit de werkelijkheid, is misschien aantrekkelijk, omdat het een schijnbare orde schept in de chaos, maar dergelijke verklaringen simplificeren en generaliseren toch te veel een probleem dat zoveel invalshoeken heeft.
Wel heeft de werkgroep getracht in hoofdstuk 2 de psychische en sociale achtergronden van het toegenomen druggebruik nader te belichten, terwijl in hoofdstuk 3 aandacht wordt besteed aan het verschijnsel subcultuur dat een zo belangrijke rol speelt bij veel druggebruik en ook bij de verspreiding daarvan. Verkenning van de hele problematiek achtte de werkgroep een te ambitieus programma. De uitvoering van een dergelijk programma zou zeer veel tijd vergen en de formulering van enige richtlijnen voor het beleid zou daardoor onverantwoord uitstel lijden. De werkgroep verkeerde echter in de gelukkige omstandigheid dat sedert haar instelling een aantal waardevolle staatsrapporten, waarin juist die achtergronden van het druggebruik worden behandeld, in het buitenland zijn verschenen.
Zij heeft dankbaar gebruik gemaakt van deze publicaties, met name van het Wootton-rapport en het interimrapport van de Canadese Le Dain-commissie die in Nederland ongetwijfeld reeds bekendheid genieten.
In Nederland werden regionaal of plaatselijk ook reeds een aantal belangwekkende rapporten gepubliceerd zoals:
Tenslotte verscheen het rapport 'Ruimte in het drugbeleid' van de stichting algemeen centraal bureau voor de geestelijke volksgezondheid.
Al deze rapporten hebben veel bijgedragen tot de meningsvorming binnen de werkgroep.
De werkgroep had een informatief gesprek met de raad voor de jeugdvorming en met vertegenwoordigers van de samenwerkende landelijke club- en buurthuisstichtingen, Salco genaamd, over de ideeën die in deze kringen leven.
Van verdere gesprekken en hearings heeft de werkgroep moeten afzien.
De brede samenstelling van de werkgroep maakte het echter mogelijk dat wat door deskundigen in het kleine en overzichtelijke Nederland over drugs werd gezegd of geschreven, door de leden werd ingebracht. Een aantal leden vervult organisatorische functies en wordt uit dien hoofde met de problemen van organisatie en coördinatie van voorlichting en hulpverlening geconfronteerd. Een lid verrichtte een studie in het veld en kon de werkgroep inlichten over de grote verscheidenheid van motieven en gebruikspatronen van druggebruikers.
Voor een verantwoord drugbeleid zijn kennis van de grootte van het risico dat het gebruik van een bepaalde drug meebrengt en kennis van de ernst van de schade die het gevolg van dit druggebruik kan zijn, onmisbaar. Deze factoren verschillen van drug tot drug. De gevaren mogen in grote trekken als bekend worden verondersteld. De werkgroep heeft voor een kort overzicht van deze risico's en gevaren mede gebruik gemaakt van het geneesmiddelenbulletin 'Omgang met psychotrope stoffen' (1).
Uit het vorenstaande volgt dat de werkgroep heeft gestreefd naar een globaal en gecomprimeerd overzicht van de risico's en van de psychische en sociale achtergronden van druggebruik. Dit overzicht, vervat in de eerste drie hoofdstukken van het rapport, vormt tesamen met de hoofdstukken epidemiologie van het druggebruik, geldend recht en cannabis, een analyse van de situatie rondom drugs.
Op het gebruik van en de handel in anifetaminen wordt hier en daar iets uitvoeriger ingegaan. Het gevaar van het ongecontroleerd gebruik van amfetaminen, wordt, naar de mening van de werkgroep, onderschat. Dit blijkt o.a. uit de recente wetgeving inzake deze stof. De werkgroep acht de ontwikkeling op dit gebied bijzonder zorgwekkend, omdat de illegale handel in amfetaminen zich heeft uitgebreid, terwijl waarschijnlijk ook illegale aanmaak in Nederland plaats vindt.
Aan cannabis is een afzonderlijk hoofdstuk gewijd. Ten aanzien van de werking van deze stof bestaan nog veel onzekerheden. Een inventarisatie van wat wel en niet als vaststaand mag worden aangenomen,leek daarom nuttig.
Het in de technical report series in 1971 verschenen W.H.O.-deskundigen rapport no. 978 'The use of cannabis', en de gegevens verstrekt tijdens het symposium 'on biochemical and pharmacological aspects of dependence and reports on marihuana research', gehouden te Amsterdam op 30 oktober en 1 november 1971, konden nog in dit laatste hoofdstuk van deel I worden verwerkt.
De aanbevelingen ziin vervat in deel II.
De stoffen die onder bepaalde voorwaarden aan de door de werkgroep gekozen begripsomschrijving voldoen, behoren tot wat men tegenwoordig ook wel de psychotrope stoffen noemt.
Een schetsmatig overzicht van de belangrijkste stoffen en producten met psychotrope werking volgt hierna. De indeling is voornamelijk ontleend aan het geneesmiddelenbulletin 'Omgang met psychotrope stoffen' van november 1970(1) en berust deels op de indeling van de psychofarmaca door Delay.
I. Psycholeptica (overwegend centraal dempende werking) narcotica en aanverwante stoffen, ook wel morfinomimetica genoemd
| opium en opiumderivaten | opium, morfine, heroine |
| synthetische vervangingsmiddelen van opium en opiumderivaten | Dextromoramide (b.v. Palfium), pethidine, methadon |
| hoeststillende stoffen | codeïne |
| alcohol (ethanol) | |
| klassieke sedativa, barbituraten | glutethimide (b.v. Doriden) |
| tranquillizers en anxiolotica | butobarbital (b.v. Soneryl) Meprobamaat, chloordiazepoxide (b.v. Librium) diazepam (b.v. Valium) |
II. Psychoanaleptica (overwegend centraal stimulerende werking)
| cocaïne | |
| amfetaminen (wekaminen) en stoffen met een soortgelijke werking | amfetamine, metamfetamine, fenmetrazine (b.v. Preludine) |
| anti-depressiva | imipramine (b.v. Tofranil) |
| coffeïne | koffie |
III. Psychodysleptica.; Deze worden ook wel als hallucinogenen, psychedelische middelen of bewustzijnsveranderende (-verruimende) middelen aangeduid. (Complexe werking, die o.a. afwijkingen veroorzaakt in het psychisch functioneren.)
| lyserginezuurderivaten | L.S.D. |
| fenethylaminederivaten | S.T.P. (DOM) mescaline |
| tryptaminederivaten | bufotenine psilocybine, psilocine, DMT en DET |
| cannabis (hennep) | marihuana, hashish |
Afzonderlijk kunnen nog worden genoemd tabak en
roesverwekkende stoffen die als snuifmiddelen worden gebruikt
zoals:
Amylnitriet
Trichloorethyleen (Tri)
Ether
In het vervolg van dit rapport zal koffie buiten beschouwing blijven, daar het gebruik van dit middel in het algemeen niet als een probleem wordt gezien, hoewel m.b.t. koffie een voor de gezondheid schadelijk gebruik wel voorkomt.
Op het probleem van alcoholmisbruik, nog altijd het grootste drugprobleem, wordt in dit rapport om redenen van efficiency niet ingegaan. Op dit gebied bestaat immers reeds een lange traditie van onderzoek en hulpverlening. Ook een bespreking van alcoholgebruik in het algemeen blijft derhalve in dit rapport achterwege. Wel wordt dit gebruik ter sprake gebracht, als naar de mening van de werkgroep door vergelijking met het gebruik van alcohol, een beter inzicht wordt verkregen in het gebruik van andere drugs.
De gekozen definitie sluit uit de psychofarmaca (barbituraten, tranquillizers, anti-depressiva en wekaminen) die op medische indicatie worden gebruikt. De werkgroep is zich ervan bewust dat ook op dat terrein problemen liggen die verband houden met het veelvuldig voorschrijven van deze middelen door artsen en de mogelijkheid voor patiënten zich langs legale weg grote hoeveelheden van deze middelen te verschaffen, b.v. door in eenzelfde periode meerdere artsen buiten elkaars medeweten te consulteren.
Bespreking van deze problematiek valt echter buiten het kader van dit rapport. Wel kan het signaleren van dit 'andere drugprobleem' bijdragen tot het inzicht dat evenals tussen drug en niet-drug ook tussen verantwoord en onverantwoord gebruik de grens niet scherp te trekken is.
In het reeds eerder aangehaalde geneesmiddelenbulletin (pag. 65) staat:
'Het omgaan met psychotrope stoffen beweegt zich tussen het gebruik en het uiterst misbruik. Enerzijds het incidenteel adequaat toepassen met een omschreven doel, zoals bij een medisch geindiceerde therapie van psychische stoornissen, dan wel bij de doordachte toepassing ter zelfmedicatie of ter verhoging van het welbevinden (gebruik). Anderzijds het dwangmatige, ondoordachte, herhaalde gebruik met voorbijzien van de nadelen voor het lichamelijk functioneren en de geestelijke stabiliteit (misbruik). Binnen deze uitersten komt een veelheid van variaties voor en daarmee ook in de gevolgen voor de gebruiker, diens naaste omgeving en de maatschappij.'
Wanneer men ervan uitgaat dat onverantwoord gebruik (zie taak-omschrijving onder B) in elk geval 'misbruik' omvat, dan wordt in deze passage niet een vaste maatstaf gegeven voor onverantwoord gebruik, maar wel een richtlijn voor de beoordeling van het gebruik. Onverantwoord gebruik heeft in dit rapport in zoverre een ruimere betekenis dan misbruik, dat ook het incidentele gebruik van een drug daaronder kan vallen, hetzij omdat ook aan eenmalig gebruik van een kleine dosis van een bepaalde drug (b.v. L.S.D.) grote risico's zijn verbonden, hetzij omdat de gebruikte dosis onder bepaalde omstandigheden te hoog is (alcohol in het verkeer).
(1) Geneesmiddelenbulletin november 1970, 4e jrg. nrs. 16-23, Omgang met Psychotrope stoffen.