In den sechziger und siebziger Jahren nahm der Konsum von Drogen wie Hanfprodukten und Opiaten in Westeuropa und Nordamerika stark zu; viele befürchteten eine explosiv ansteigende Gefährdung der Volksgesundheit. Dies war einer der Gründe dafür, daß damals auf nationaler und internationaler Ebene neue Rahmenrichtlinien zur Drogenbekämpfung erlassen wurden. Seither hat es im Konsumverhalten erhebliche Schwankungen und Verlagerungen gegeben. In manchen Ländern ist der Gesamtverbrauch weiter angestiegen, in anderen wie z.B. in den Niederlanden hat sich der Drogenkonsum in etwa auf dem Stand von 1980 stabilisiert.
Der Konsum von Cannabis und Opiaten ist keineswegs drastisch gesunken, geschweige denn völlig eliminiert worden. Für diejenigen, die hofften, mittels entschlossener Regierungsmaßnahmen den Drogenkonsum abschaffen zu können, ist dieses Ergebnis enttäuschend. Angesichts früherer internationaler Erfahrungen mit Märkten für illegale Produkte und Dienstleistungen war jedoch zu erwarten, daß staatliche Interventionen nur begrenzt erfolgreich sein würden. In den Niederlanden hat man sich u.a. aus diesem Grund damit beschieden, die mit dem Konsum gefährlicher Drogen verbundenen gesundheitlichen und sozialen Probleme im Griff zu behalten oder in den Griff zu bekommen. So gesehen wurden mit der niederländischen Drogenpolitik gute Ergebnisse erzielt. Der Konsum der genannten Drogen hat sich in den Niederlanden im Vergleich zu den siebziger Jahren nicht wesentlich ausgeweitet, und auch in medizinischer Hinsicht hat sich das Problem nicht verschärft. Nikotin und Alkohol schaden der Volksgesundheit in den Niederlanden wie auch anderswo unvergleichlich mehr als alle unter das Betäubungsmittelgesetz (Opiumwet) fallenden Drogen zusammen*.
Die Empfehlung der Arbeitsgruppe Betäubungsmittel (1972)* war für die damalige Regierung kein Anlaß, den Konsum der genannten Drogen in jedem Falle als ein für die Gemeinschaft unannehmbares Risiko einzustufen. Ein Urteil läßt sich erst abgeben, wenn man z.B. mehr über die jeweiligen Umstände und den Umfang des Konsums weiß. Daher wurden die Prävention und die Eindämmung der mit dem Drogenkonsum verbundenen sozialen und individuellen Risiken in den Vordergrund gerückt.
Die niederländische Drogenpolitik hat sich seither nicht geändert*. Die Behörden sollen demgemäß verhindern, daß insbesondere Jugendliche zu Drogen greifen, und sie sollen dafür sorgen, daß für Problemfälle ein medizinisches und/oder soziales Hilfsangebot zur Linderung der Not gewährleistet ist (sog. Harm reduction).
Der niederländische Gesetzgeber hat aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse einen Unterschied zwischen Drogen mit unannehmbaren Risiken für die Gesundheit und Hanfprodukten, deren Risiken als weniger groß eingeschätzt werden, gemacht (harte bzw. weiche Drogen genannt). Die vom Strafrecht zu schützenden Interessen sind nach niederländischer Auffassung primär Interessen der Volksgesundheit. Die Drogenpolitik ist daher in den Niederlanden differenziert: sie richtet sich nach dem Ernst des potentiellen Gesundheitsschadens, der beim Konsum oder Mißbrauch der betreffenden Drogen entsteht.
Der bloße Konsum von Drogen ist in den Niederlanden, wie in vielen anderen Ländern auch, nicht strafbar*. Der Konsument harter Drogen wird eher als Patient denn als Krimineller betrachtet. Auf dieser Grundlage wurde in den Niederlanden ein umfassendes und differenziertes Paket präventiver und kurativer Maßnahmen geschnürt. Die Justiz ist immer davon ausgegangen, daß für Drogensüchtige die ärztliche Behandlung einer Freiheitsstrafe vorzuziehen ist. Trotz mitunter enttäuschenden Behandlungserfolgen und Rückfällen wurde dieser Standpunkt beibehalten, und es wurde immer wieder nach neuen Wegen gesucht, das Regierungskonzept in die Praxis umzusetzen.
Die Niederlande wollen mit ihrer Drogenpolitik Risiken und Schäden für Drogenabhängige begrenzen und damit die soziale Integration der Drogenkonsumenten fördern. Prävention, ambulante Hilfe und stationäre Behandlung sind in Händen qualifizierten Personals, das in professionell geführten Organisationen tätig ist. In den Niederlanden werden ca. 160 Millionen Gulden für die Suchthilfe ausgegeben (u.a. Kliniken und ambulante Suchthilfe). Im Vergleich zum Ausland ist dieser Betrag hoch. Ziel der Betreuung ist nicht in jedem Falle die völlige Abstinenz, d.h. die Drogenfreiheit aller Abhängigen, sondern, je nach Zielgruppe, die Verbesserung ihrer körperlichen und geistigen Verfassung und ihrer Mitwirkungsmöglichkeiten in der Gesellschaft. Mittel hierzu sind u.a. eine gute medizinische Versorgung, Methadonverabreichung, der Umtausch von Spritzen und verschiedene Formen der Tages- und Nachtbetreuung.
Übrigens ist die Drogenpolitik in den Niederlanden wie auch anderswo darauf ausgerichtet, mittels entschiedener strafrechtlicher Maßnahmen gegen den Drogenhandel, die Schwelle für den Konsum harter Drogen so hoch wie möglich zu halten. Der Handel mit harten Drogen spielt sich auch in den Niederlanden in der Illegalität ab, und die Fahndung nach kriminellen Organisationen, die sich u.a. mit dem Handel mit weichen und harten Drogen befassen, ist bereits seit vielen Jahren die Hauptaufgabe der niederländischen Polizei. Der besondere Einsatz der Fahndungs- und Kontrolldienste zeigt sich u.a. in der großen Menge beschlagnahmter Drogen (vgl. 5.2). Die Drogenpolitik folgt also in großen Zügen dem internationalen Drogenbekämpfungsmodell. Herstellung und Handel werden entsprechend dem Einheitsvertrag der Vereinten Nationen konsequent strafrechtlich verfolgt. Pro Jahr ermittelt die Staatsanwaltschaft in durchschnittlich 10.000 Fällen wegen des Verstoßes gegen das Betäubungsmittelgesetz. Die strafrechtlichen Maßnahmen stellen eine große Belastung für Polizei und Justiz dar.
Pro Jahr werden 270 Millionen Gulden in die strafrechtliche Bekämpfung des Drogenhandels investiert. Darüber hinaus fallen mindestens 370 Millionen für strafrechtliche Maßnahmen gegen Drogenabhängige an, die straffällig werden und z.B. Vermögensdelikte begehen. Die Kapazität der niederländischen Gefängnisse wurde von fünftausend auf zwölftausend Plätze erhöht. Mit Recht kann behauptet werden, daß strafrechtliche Maßnahmen gegen den Drogenhandel die wichtigste Ursache für den Anstieg der Freiheitsstrafen sind.
Der Konsum weicher Drogen wird von der niederländischen Regierung zwar als riskant betrachtet, aber die Strategie ist angesichts der weniger ernsten Risiken differenzierter als bei den harten Drogen. Der Besitz einer für den Eigenverbrauch bestimmten Menge wurde u.a. nach dem Vorbild einiger US- Bundesstaaten entkriminalisiert, er gilt als Übertretung und nicht als Verbrechen. Damit hat der Gesetzgeber unterstrichen, daß es nicht zu einer strafrechtlichen Stigmatisierung und sozialen Marginalisierung der Konsumenten weicher Drogen kommen darf.
In den Niederlanden geht man davon aus, daß der Umstieg von weichen auf harte Drogen eher soziale als physiologische Ursachen hat. Es ist besser, wenn Jugendliche, die weiche Drogen konsumieren wollen - und die Erfahrung hat gelehrt, daß dies auf große Gruppen zutrifft -, dies in einem Umfeld tun können, in dem sie nicht mit der kriminellen Subkultur für harte Drogen in Berührung kommen. Durch die Duldung eines relativ niederschwelligen Angebots von Mengen weicher Drogen für den Eigenverbrauch sollen die Märkte für weiche und harte Drogen voneinander getrennt werden; dadurch entsteht eine soziale Schwelle, die den Umstieg von weichen auf harte Drogen erschwert.
In der Praxis hat dies im Laufe der Zeit dazu geführt, daß die Justizbehörden den Verkauf weicher Drogen in Jugendzentren durch bonafide "Hausdealer" duldeten. Sodann sind die sog. Coffeeshops entstanden, in denen weiche Drogen auf kommerzieller Basis an Volljährige verkauft werden.
In fast allen Ländern, die mit Drogenproblemen zu kämpfen haben, müssen bei der Strafverfolgung durch die Polizei und Justizbehörden gezwungenermaßen Prioritäten gesetzt werden. Der großangelegte grenzüberschreitende Handel mit harten Drogen hat überall höchste Priorität. Die niedrigste Priorität haben der Kleinhandel und der Besitz weicher Drogen. Dies gilt z.B. für große Teile der Vereinigten Staaten von Amerika, Deutschland, Großbritannien und Frankreich. Nur noch selten wird in diesen Ländern der Besitz kleiner Mengen weicher Drogen bestraft. Der Besitz von einigen Gramm für den Eigenverbrauch wurde de facto entkriminalisiert. In Deutschland wird z.B. aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe (9. März 1994) der Besitz einer kleinen Menge Cannabis zum Eigenverbrauch nicht mehr bestraft. In den genannten Ländern werden in von Jugendlichen besuchten Vergnügungsstätten größerer Städte und in deren Umgebung in großem Umfang weiche Drogen verkauft und konsumiert.
Die Verfügbarkeit weicher Drogen für Jugendliche ist heute in allen Städten der westlichen Welt groß*. Zur Abschirmung dieser Konsumenten von der kriminellen Szene wird in den Niederlanden, wie gesagt, auch dem Kleinhandel mit sog. weichen Drogen, sofern bestimmte strenge Kriterien erfüllt sind, bei der Strafverfolgung eine so niedrige Priorität zuerkannt, daß faktisch nichts mehr dagegen unternommen wird. Auch anderswo wird gegen den Kleinhandel mit weichen Drogen nicht vorgegangen - so zum Beispiel in den angrenzenden deutschen Bundesländern. In den Niederlanden ist diese niedrige Priorität entsprechend den nationalen strafrechtlichen Traditionen allerdings in einer detaillierten öffentlichen Richtlinie der Staatsanwaltschaft verankert. Diese offizielle Duldung beruht also nicht auf einer nachgiebigen, geschweige denn positiven Haltung gegenüber dem Konsum weicher Drogen. Man geht von der Überlegung aus, daß die Duldung des Verkaufs weicher Drogen unter eindeutigen Voraussetzungen Jugendliche vom Konsum gefährlicherer Drogen abhält. Auch die niederländischen Coffeeshop-Maßnahmen stehen im Zeichen der Harm reduction.