Schlußfolgerungen aus der Empfehlung des Leiters des Juristischen Dienstes beim Rat der Europäischen Union und ehemaligen Professors für internationales Strafrecht an der Universität Amsterdam, Mr. J.J.E. Schutte, über die international-rechtlichen Verpflichtungen auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Kontrolle der Einhaltung von Vorschriften über Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe, an die das Königreich gebunden ist*.
Stellt man sich die Frage, welche international-rechtlichen Konsequenzen ein einseitiger niederländischer Beschluß hätte, die Herstellung, den Besitz und den Handel von Cannabis und Cannabisprodukten für andere als die im Einheits-Übereinkommen von 1961 erlaubten Zwecke zu legalisieren (ganz abgesehen davon, ob die Ein- und Ausfuhr weiterhin unter Strafe gestellt würde), dann können im Lichte der obigen Ausführungen folgende Schlußfolgerungen gezogen werden:
Ein Vertrag, der keine Bestimmung über seine Beendigung enthält und eine Kündigung oder einen Rücktritt nicht vorsieht, unterliegt weder der Kündigung noch dem Rücktritt, sofern
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß die Vertragsparteien die Absicht hatten, einen Rücktritt vom Übereinkommen oder dessen Kündigung möglich zu machen, und auch die Art des Übereinkommens scheint sich einer solchen Befugnis zu widersetzen. Mit dem Durchführungsübereinkommen haben die Parteien laut Präambel schließlich beabsichtigt, den im EG-Gründungsvertrag vorgesehenen Binnenmarkt zu verwirklichen. Dieses Ziel darf nicht konterkariert werden, indem man das Übereinkommen, das das Prinzip des freien Verkehrs von Personen in einem Raum ohne Binnengrenzen realisiert, kündigt.
Die Schlußfolgerung muß sein, daß das Schengener Durchführungsübereinkommen nicht gekündigt werden kann, sondern höchstens geändert oder durch Gemeinschaftsrecht bzw. durch Vereinbarungen zwischen allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ersetzt werden kann (vgl. Artikel 134, 141 und 142 des Durchführungsübereinkommens).
eine Straftat im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a) des Wiener Übereinkommens (d.h. des UNO-Übereinkommens von 1988) sowie alle anderen kriminellen Tätigkeiten, die für die Zwecke dieser Richtlinie von den einzelnen Mitgliedstaaten als solche definiert werden.
Sodann bestimmt Artikel 2 der Richtlinie, daß die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß Geldwäsche im Sinne dieser Richtlinie untersagt wird. Im niederländischen Recht ist die Geldwäsche als Hehlerei strafbar. Es handelt sich dabei um Handlungen in bezug auf Sachen - einschließlich Geld -, von denen man weiß oder hätte annehmen müssen, daß sie aus einer strafbaren Handlung stammen.
Aufgrund der Richtlinie müßte nun Hehlerei in bezug auf Geld, das aus Delikten im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 des UNO-Übereinkommens von 1988 stammt, verboten sein. Wenn man bestimmte Formen der Herstellung von Cannabis oder Cannabisprodukten und des Handels damit nicht mehr als Straftat betrachtete, würden Handlungen in bezug auf den Ertrag aus dieser Produktion oder aus diesem Handel auch nicht mehr in den Bereich der verbotenen Hehlerei fallen. Die Frage ist, ob dies eine Verletzung der gemeinschaftlichen Verpflichtungen beinhaltet. Diese Frage muß im Lichte der Erklärung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, die gleichzeitig mit der Richtlinie angenommen und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht wurde, gesehen werden. Sie lautet wie folgt:
Die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten
erinnern daran, daß die Mitgliedstaaten das am 19. Dezember 1988 in Wien angenommene Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen unterzeichnet haben,
erinnern ebenfalls daran, daß die meisten Mitgliedstaaten am 8. November 1990 in Straßburg das Übereinkommen des Europarats über das Waschen, das Aufspüren, die Beschlagnahme und die Einziehung der Erträge aus Straftaten unterzeichnet haben,
stellen fest, daß sich die Beschreibung der Geldwäsche in Artikel 1 der Richtlinie 91/308/EWG im Wortlaut an die entsprechenden Bestimmungen der obengenannten Übereinkommen anlehnt,
verpflichten sich, spätestens bis zum 31. Dezember 1992 alle nötigen Maßnahmen zu ergreifen, um Strafvorschriften in Kraft zu setzen, die ihnen gestatten, ihre aus den obengenannten Rechtsakten erwachsenden Verpflichtungen zu erfüllen.
Der Beweggrund für diese Erklärung muß in dem Umstand gesucht werden, daß nach Auffassung des Rates eine Verpflichtung, Geldwäsche unter Strafe zu stellen, nicht durch das Gemeinschaftsrecht auferlegt werden kann, sondern einzig und allein aus den Verpflichtungen hervorgeht, die die Mitgliedstaaten aufgrund der zitierten Übereinkommen der UNO und des Europarats auf sich genommen haben.
Wenn diese Interpretation korrekt ist, dann stellt der Beschluß zur Legalisierung bestimmter Handlungen in bezug auf Cannabis und Cannabisprodukte keine Verletzung der aus der Richtlinie hervorgehenden Verpflichtungen dar.
Eine andere Frage ist, ob die mit der Richtlinie abgegebene zwischenstaatliche Erklärung ein Rechtsakt ist, der mit einem Vertrag gleichgesetzt werden kann und für die Mitgliedstaaten untereinander bindende Verpflichtungen begründet. Fest steht auf jeden Fall, daß die Erklärung in den Niederlanden nicht den für die Genehmigung von Verträgen vorgeschriebenen verfassungsrechtlichen Verfahren unterworfen gewesen ist und auch nicht unter die Kategorien von Verträgen fällt, für die keine parlamentarische Zustimmung erforderlich ist. Daher muß davon ausgegangen werden, daß in jedem Fall die niederländische Regierung die Erklärung lediglich als politische Erklärung betrachtet hat, die höchstens die damalige Regierung, jedoch nicht das Königreich als solches bindet.
Angesichts dieser Sachlage könnte man den Schluß ziehen, daß ein Legalisierungsbeschluß nicht gegen internationale rechtliche Verpflichtungen aus der Richtlinie oder der im Zusammenhang damit abgegebenen Erklärung verstoßen würde.
Unbeschadet der in den Artikeln 4, 5 und 5a sowie in Absatz 1 des vorliegenden Artikels vorgesehenen Maßnahmen können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Verbringung von erfaßten Stoffen in das oder aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft untersagen, wenn der begründete Verdacht besteht, daß die Stoffe zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen bestimmt sind.
Die einzige Bestimmung in der Richtlinie (92/109/EWG), die (u.a.) für die in Kategorie 3 aufgenommenen Stoffe von Belang ist, ist Artikel 5, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit eine enge Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden und den Wirtschaftsbeteiligten herbeigeführt wird und letztere
- die zuständigen Behörden unmittelbar von Umständen wie ungewöhnliche Bestellungen oder Transaktionen bezüglich erfaßter Stoffe unterrichten, die darauf hindeuten, daß solche in den Verkehr zu bringenden bzw. herzustellenden Stoffe möglicherweise zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen abgezweigt werden;
den zuständigen Behörden die von diesen verlangten Informationen über ihre Geschäfte mit erfaßten Stoffen übermitteln.
Ein Beschluß zur Legalisierung der Produktion von Cannabis und Cannabisprodukten in den Niederlanden könnte zur Folge haben, daß in der Praxis die Verordnung und die Richtlinie in den Niederlanden etwas anders angewandt werden als in anderen Mitgliedstaaten. Eine Verletzung dieser Rechtsakte wäre hierdurch aber wohl nicht gegeben.
Die in Artikel 2 und in dieser Anlage genannten Arten der Kriminalität werden von den zuständigen nationalen Diensten aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften der jeweiligen Staaten beurteilt (inoffizielle Übersetzung).
Sie soll es ermöglichen, daß in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Auffassungen über die Notwendigkeit und die Art der Strafbarkeit der in Artikel 2 und in der Anlage bezeichneten strafbaren Handlungen gelten.
Dies führt zu dem Schluß, daß die Niederlande genau genommen mit einem Beschluß zur Legalisierung die Verpflichtungen aus dem Europol-Übereinkommen nicht verletzen würden.
Solche Entscheidungen sind für die Parteien verbindlich; sie sind verpflichtet, die Entscheidungen durchzuführen.
Dies impliziert, daß die betreffenden Räte auch befugt sind, aufgrund der spezifischen Bestimmungen betreffend Betäubungsmittel nähere Entscheidungen zu treffen, die für die Parteien bindend sind.
Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, daß "Parteien" solcher Verträge einerseits die Gemeinschaften und ihre Mitgliedstaaten und andererseits ein Drittstaat sind. Die einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind also nicht gesondert Partei des Vertrags.
Das geht auch aus der Tatsache hervor, daß der Vertrag nur den Gemeinschaften und allen ihren Mitgliedstaaten gemeinsam oder vom Drittstaat gekündigt werden kann. Die Niederlande können sich nicht einseitig den Verpflichtungen aus einem solchen Vertrag entziehen.
Der Standpunkt der Gemeinschaften und ihrer Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Beschlußfassung in den genannten Räten wird im voraus festgelegt, und zwar aufgrund der für die Beschlußfassung zu dem jeweiligen Thema innerhalb der Union geltenden Verfahren. Soweit es um die Bekämpfung der Drogenabhängigkeit und des illegalen Drogenhandels nach Artikel K.1 des Unionsvertrags geht, bedeutet dies, daß dieser Standpunkt einstimmig eingenommen wird (vgl. Art. K.4 Abs. 3 EUV). In dieser Hinsicht haben die Niederlande also ein Vetorecht, wenn Vorschläge unterbreitet werden, die zu Maßnahmen verpflichten, welche ohne Änderung des niederländischen Rechts oder der niederländischen politischen Richtlinien nicht zu verwirklichen sind.
Angesichts der Tatsache, daß die gemischten Verträge mit spezifischen Bestimmungen über die Zusammenarbeit im Kampf gegen Betäubungsmittel neueren Datums sind, gibt es zu diesem Punkt noch keine Durchführungserlasse.