L'usage de drogues, telles que les produits du cannabis ou chanvre et les opiacés, augmenta fortement en Europe occidentale et en Amérique du Nord au cours des années soixante et soixante- dix et nombreux furent ceux qui craignirent que cette évolution ne s'accompagnât d'une explosion des problèmes de santé publique. C'est notamment pour cela que furent définis des cadres nationaux et internationaux pour la politique de lutte contre la drogue. Depuis, le niveau de consommation des différents types de drogue et leur répartition ont connu des fluctuations considérables dans les pays concernés. Dans certains pays, la consommation locale a continué d'augmenter, dans d'autres, comme aux Pays-Bas, le volume de la consommation s'est à peu près stabilisé au niveau atteint vers 1980*.
L'usage du cannabis et des opiacés n'a pas été éradiqué; il n'a pas non plus baissé d'une manière importante. C'est là une constatation décevante pour ceux qui espéraient qu'une politique gouvernementale énergique parviendrait à bannir le recours à la drogue, et une raison de remanier en profondeur la politique. Vu l'expérience acquise sur le plan international dans la lutte contre les marchés des produits ou services illicites, on pouvait toutefois s'attendre à ce que les interventions publiques ne donnent que des résultats limités. C'est notamment pour cela qu'aux Pays-Bas la politique a toujours eu pour objectif plus modeste de garder ou de rendre maîtrisable le problème sanitaire et social que constitue l'usage des drogues dangereuses. Compte tenu de cet objectif, la politique néerlandaise a donné de bons résultats. L'usage de ces drogues ne s'est pas répandu beaucoup plus aux Pays-Bas qu'il ne l'était déjà dans les années soixante- dix et, sur le plan médical, la toxicomanie ne s'est pas aggravée. D'un point de vue de santé publique, la nicotine et l'alcool font, aux Pays-Bas comme dans le reste du monde occidental, beaucoup plus de victimes que celles de toutes les drogues couvertes par la loi portant dispositions en matière d'opium et autres stupéfiants, que nous appellerons ci-après, pour plus de concision, la loi sur l'opium (Opiumwet)*.
S'étant rallié à l'avis du Groupe de travail sur les stupéfiants (1972)*, le gouvernement de l'époque n'avait pas jugé utile de fonder sa politique sur le principe que tout usage de drogue implique en soi des risques inacceptables pour la collectivité. Ces risques dépendent entre autres des circonstances et de l'intensité de l'usage de drogues. Le gouvernement a de ce fait choisi pour objectifs principaux de sa politique la prévention et la maîtrise des risques individuels et collectifs découlant de l'usage de drogues.
La politique néerlandaise en matière de drogue, ainsi formulée, est restée inchangée depuis*. Selon cette politique, les pouvoirs publics ont pour tâche d'empêcher autant que possible que les citoyens, en particulier les jeunes, ne se mettent à prendre des drogues et de proposer aux usagers à problèmes une offre d'aide médicale et/ou sociale pour soulager leur misère (harm reduction).
Se basant sur des données scientifiques, le législateur néerlandais a fait la distinction entre les drogues présentant des risques inacceptables pour la santé et les produits du chanvre, dont les risques sont considérés comme moins élevés (drogues dures et drogues douces). Dans la conception néerlandaise, les intérêts à protéger par le biais du droit pénal sont essentiellement des intérêts de santé publique. C'est pourquoi la politique en matière de drogue est, aux Pays-Bas, différenciée en fonction de la gravité des dommages pour la santé dus à l'usage ou à l'abus des substances en cause.
L'usage de drogues en tant que tel n'est pas punissable aux Pays- Bas*. Le consommateur de drogues dures est considéré davantage comme un malade que comme un délinquant. Conformément à ce principe, le pays a mis en place un vaste système différencié d'équipements de prévention et de soins. Les autorités judiciaires ont toujours prôné que le traitement médical d'un toxicomane est préférable à son emprisonnement. Elles persistent dans cette voie, malgré les résultats parfois décevants du traitement et les récidives, et elles recherchent en permanence de nouveaux moyens de réaliser cet objectif.
S'agissant des toxicomanes, la politique vise à la réduction des risques et des dommages et, par là, à l'insertion sociale des drogués. La prévention, les soins ambulatoires et les traitements en établissement sont confiés à du personnel spécialisé travaillant dans le cadre d'organisations gérées professionnellement. Les Pays-Bas consacrent environ 160 millions de florins aux soins aux toxicomanes (cliniques et soins ambulatoires, notamment). Ce montant est élevé par rapport à l'étranger. Les traitements ne visent pas exclusivement à obtenir de tous les drogués une abstinence complète - c'est-à-dire à sevrer durablement les anciens toxicomanes -, mais cherchent à améliorer l'état de santé et le fonctionnement social de groupes cibles clairement définis, par exemple par de bons équipements médicaux, la fourniture de méthadone, l'échange des seringues et des formes d'accueil pour le jour et la nuit.
Comme ailleurs, la politique en matière de drogue aux Pays-Bas vise, par une répression pénale sévère du trafic, à établir des barrières aussi insurmontables que possible pour l'usage des drogues dures. Aux Pays-Bas également, l'achat de drogues dures se fait dans la clandestinité et le dépistage des organisations criminelles qui sont entre autres actives dans le trafic des drogues dures et douces est, depuis de nombreuses années, la principale priorité de la police judiciaire. Les grandes quantités de drogues saisies (cf. 5.2) sont une preuve du zèle déployé par les services de recherche et de contrôle. La politique en matière de drogue suit donc dans les grandes lignes le modèle international de lutte. Conformément aux dispositions de la Convention unique des Nations Unies sur les stupéfiants, la production et le trafic de drogue sont soumis à une forte répression pénale. Chaque année, le parquet traite en moyenne 10.000 cas d'infractions à la loi sur l'opium.
En termes financiers, la répression pénale du trafic de drogue coûte chaque année 270 millions de florins. Il faut ajouter à ce montant un minimum de 370 millions pour la lutte contre la délinquance des drogués (vols). La capacité des prisons néerlandaises a été portée ces dix dernières années de cinq mille à douze mille cellules. On peut dire, sans exagération, que la répression du trafic de drogue a été la cause principale de l'augmentation du nombre d'années de peines privatives de liberté infligées par les juges.
L'usage des drogues douces est considéré par les autorités néerlandaises comme comportant des risques; toutefois, puisque ces risques sont moins graves, la stratégie de maîtrise du problème est plus nuancée que celle s'appliquant aux drogues dures. Comme c'est le cas par exemple dans certains États des États-Unis, la détention d'une quantité de drogue douce pour l'usage personnel est décriminalisée, ce qui signifie qu'elle est punissable comme contravention et non comme délit. Le législateur a ainsi souligné que les poursuites pénales pour consommation de drogues douces ne doivent pas entraîner la stigmatisation ni la marginalisation sociale de l'usager.
La politique néerlandaise en matière de cannabis se fonde sur l'hypothèse que le passage éventuel des drogues douces aux drogues dures est déterminé par des causes plutôt sociales que physiologiques. Si de jeunes adultes veulent consommer des drogues douces - et l'expérience nous apprend qu'ils sont nombreux à en ressentir effectivement le besoin -, il vaut mieux, dans l'optique néerlandaise, qu'ils le fassent dans un environnement qui ne les met pas en contact avec la sous-culture criminelle entourant les drogues dures. En tolérant l'offre de doses individuelles de drogue douce, les autorités cherchent à garder séparés les marchés des consommateurs de drogues douces et de drogues dures, de façon à créer un "seuil" social, entravant le passage des unes aux autres.
Après quelque temps, ce principe a abouti dans la pratique à ce que les autorités judiciaires tolèrent que des revendeurs sérieux vendent des drogues douces dans les maisons de jeunes. Ensuite sont apparus les "coffee shops" qui vendent, sur une base commerciale, des drogues douces à des personnes majeures.
Dans presque tous les pays confrontés aux problèmes liés à la drogue, la police et la justice sont obligées de se fixer des priorités pour la recherche et la poursuite des délits de drogue. Le trafic international à grande échelle de drogues dures a partout la plus haute priorité. Le petit trafic et la détention de drogues douces viennent en dernier. Ce même ordre de priorités est par exemple respecté dans beaucoup d'États des États-Unis d'Amérique, en Allemagne, en Grande-Bretagne et en France. Dans ces pays, on ne dresse plus que rarement procès-verbal pour la détention de petites quantités de drogues douces. La possession d'un stock de quelques grammes pour l'usage personnel y est de facto dépénalisée. En Allemagne, par exemple, en vertu de la jurisprudence du Bundes Verfassungsgericht Karlsruhe (9 mars 1994), la détention d'un stock de cannabis pour l'usage personnel n'est plus poursuivie comme un délit. Dans les grandes villes de ces pays, on vend et on consomme à grande échelle des drogues douces dans les établissements fréquentés par les jeunes et à proximité de ceux-ci.
À l'heure actuelle, dans les villes du monde occidental, les drogues douces sont partout disponibles en grande quantité*. Aux Pays-Bas, pour garder ces usagers à l'écart du circuit criminel, les autorités ont donné à la vente au détail de drogues douces, qui satisfait à certains critères stricts, un ordre de priorité à ce point faible dans le cadre des recherches et des poursuites pénales qu'elle n'est de facto pas poursuivie. Dans d'autres pays aussi, les autorités n'interviennent pas dans la vente au détail de drogues douces - c'est par exemple le cas dans les Länder allemands voisins - mais, aux Pays-Bas, cette faible priorité est consignée dans une directive officielle détaillée du parquet, conformément aux principes nationaux de procédure pénale.
Cette politique officielle de tolérance ne repose pas sur une attitude plus permissive, voire positive, à l'égard de l'usage des drogues douces, mais sur la considération que, si l'on tolère à certaines conditions la vente de drogues douces, on empêche les jeunes de se tourner vers les drogues plus dangereuses. La politique néerlandaise des "coffee shops" se place, elle aussi, sous le signe de la recherche du moindre mal (harm reduction).