Bien que dans une perspective internationale la situation ne soit pas défavorable en termes de santé publique, l'usage de drogues et les phénomènes dont il s'accompagne soulèvent, aux Pays-Bas également, de gros et urgents problèmes sociaux et administratifs. Trois complications entravent l'action, à savoir les nuisances, la criminalité organisée autour du trafic de drogue et la critique de l'étranger sur les effets extérieurs supposés et réels.
Premièrement, un petit nombre des toxicomanes causent beaucoup de nuisances à leurs concitoyens. Ce groupe commet de nombreux délits patrimoniaux pour trouver l'argent nécessaire à l'achat de la drogue. Contrairement à ce que l'on espérait, la distribution de méthadone décidée aux Pays-Bas, n'a guère amélioré la situation. Environ vingt pour cent des toxicomanes ont un mode de vie particulièrement asocial, dont le vagabondage, l'usage de (plusieurs) drogues et la délinquance constituent des éléments qui se renforcent mutuellement*. Les seuils de tolérance, en particulier des habitants des quartiers urbains socialement vulnérables, sont constamment franchis en raison de la vente de drogue, de la criminalité liée à la drogue et des formes de comportement asocial des drogués, comme l'abandon des seringues sur la voie publique. Dans certains cas, cela a incité les citoyens à prendre eux-mêmes les choses en main, par exemple en éloignant par la force les toxicomanes de leur quartier (et/ou en interdisant la rue aux narcotouristes français).
Il est évident que la consommation de drogue ne saurait être un blanc-seing pour causer des dommages et des nuisances à autrui. Les autorités devront juguler la criminalité et les nuisances causées par une partie des drogués, quels que soient les objectifs de la politique menée en matière de drogue. Comme le groupe cible n'est pas trop nombreux - environ 5.000 drogués ont un mode de vie asocial à l'extrême -, le gouvernement considère comme son devoir d'arriver à court terme à des résultats offrant des perspectives de solution durable du problème.
Dans certaines communes, la population se plaint aussi des nuisances dues aux coffee shops; ceux-ci attirent des flots de visiteurs bruyants, au comportement asocial, parmi lesquels il y a des étrangers*. Les nuisances liées aux coffee shops sont d'une autre nature que celles occasionnées par le milieu des drogues dures. Il s'agit en partie des nuisances qu'entraînent les cafés et restaurants en général. Dans certaines communes, le voisinage des coffee shops subit, entre autres du fait du narcotourisme étranger, une gêne excessive que rien ne justifie.
Ces effets pervers de la politique relative aux coffee shops minent l'assise sociale de cette politique et devront être éliminés, aussi pour cette raison. Cela vaut a fortiori pour les nuisances causées par les cafés ayant une licence de vente d'alcool et qui vendent aussi du cannabis, contrairement aux dispositions municipales relatives aux débits de boisson. En outre, il faudra poursuivre plus énergiquement les coffee shops où s'exercent des activités illicites, comme le trafic de drogues dures, le trafic d'armes ou le recel. Il faudra définir plus strictement les limites de la politique de tolérance.
La deuxième complication découle de l'augmentation du nombre d 'organisations criminelles qui se concentrent sur l'importation et la vente de drogue. Bien que l'on ne connaisse pas le nombre de telles organisations, il est indéniable que les criminels professionnels qui se consacrent en tout ou en partie au trafic de drogue ont pu étendre fortement leurs activités ces dix dernières années, tant sur le plan international qu'aux Pays-Bas. On estime qu'au niveau mondial le trafic de drogue génère des profits annuels de quelque 500 milliards de florins*. Les estimations du chiffre d'affaires annuel provenant des drogues douces et dures aux Pays-Bas divergent fortement. Il semblerait que l'estimation de 5,5 milliards de florins par an, citée dans le rapport sur la criminalité organisée, sur son développement et sur le plan de lutte (Nota Georganiseerde criminaliteit: dreigingsbeeld en plan van aanpak, Seconde Chambre, session 1992- 1993, 22838, no 1.), doive être considérée actuellement comme une estimation minimale. Des estimations plus récentes parlent de 10 milliards*. L'importance économique croissante du crime organisé ressort aussi des 2.600 communications faites en 1994 et transmises comme "louches" à la justice par les établissements financiers au Bureau de signalement des transactions inhabituelles. La moitié environ de ces transactions "louches" était liée au trafic de drogue.
Les activités et la puissance économique croissantes des organisations criminelles, qui opèrent souvent au niveau international, constituent une menace pour l'État de droit. Cette menace suscite évidemment des réactions des autorités, sous la forme par exemple d'un élargissement des compétences et des ressources financières de la police et de la justice. On fait aussi appel au réseau bancaire et aux professions libérales concernées dans le cadre de la prévention et de la détection des pratiques de blanchiment de l'argent sale. Les montants dont il s'agit sont devenus à ce point énormes que l'intégrité de certains segments de l'économie est mise toujours plus à rude épreuve. Un facteur compliquant la politique est que les mouvements financiers s'arrêtent de moins en moins aux frontières nationales.
La portée des interventions pénales et préventives s'étend progressivement. Cette évolution implique inévitablement qu'il faut demander, dans l'intérêt public, des sacrifices aux entreprises et aux citoyens, prenant la forme de charges supplémentaires et de restriction des droits et libertés des citoyens. Pour se protéger de cette contre-offensive commune, les organisations criminelles essaient à leur tour de corrompre des membres du personnel de la police, de la justice et des banques, ainsi que des membres des professions libérales. La réaction consiste alors à introduire ou à améliorer les codes déontologiques. Le cercle vicieux issu du trafic de drogue s'accompagne de coûts sociaux toujours plus élevés. Dans des parties des États-Unis, le coût de l'administration pénitentiaire pèse à ce point sur le budget public que d'autres équipements, comme l'enseignement, risquent d'en pâtir. Selon certains critiques, le rapport entre les coûts de la politique en matière de drogue et ses avantages n'est plus raisonnable. L'enquête parlementaire en cours sur, notamment, l'admissibilité ou non des méthodes appliquées pour dépister les organisations criminelles porte aussi sur certains effets secondaires controversés de la politique relative au trafic de drogue.
Les effets transfrontaliers de la politique néerlandaise constituent la troisième complication. La critique parfois acerbe des autorités étrangères sur cette politique repose en partie sur une connaissance insuffisante de la situation. Il faudra y répondre en présentant mieux à l'étranger les motifs, les objectifs et les effets réels de la politique néerlandaise en matière de drogue. La critique trouve aussi son origine dans une vision fondamentalement différente de la tâche des pouvoirs publics à l'égard de la consommation de substances à risques par des citoyens adultes. Ce genre de différences se manifeste aussi dans la politique des États européens en matière de régulation des marchés de l'alcool et des cigarettes. Il existe en outre une divergence de vues sur les risques médicaux de certaines drogues. La conception du législateur néerlandais, selon laquelle les produits du cannabis sont moins dangereux pour la santé que les drogues dures et doivent donc être soumis à une autre réglementation, n'est pas partagée par tout le monde dans l'Union Européenne. Des rapports étrangers récents d'éminents spécialistes de la drogue* soutiennent la distinction faite par le législateur néerlandais entre drogues douces et dures. Une critique basée sur des conceptions relatives aux risques sanitaires qui ne sont plus soutenues dans la littérature scientifique ne saurait évidemment justifier une adaptation de la politique néerlandaise. La réaction doit consister en des programmes d'échanges scientifiques et administratifs.
Le caractère idéologique d'une partie de la critique étrangère ne doit pas faire oublier que la politique néerlandaise présente pour d'autres pays des aspects qui leur posent des problèmes. Il est manifeste que les Pays-Bas et les Néerlandais occupent une place plus que proportionnelle dans le trafic de certains types de drogue. Selon les estimations de la police, il y a aux Pays- Bas une centaine d'organisations criminelles, dont la majeure partie est aussi impliquée dans le trafic de drogue*. Au sein des organisations criminelles actives notamment dans le trafic des drogues dures, les résidents de souche étrangère entretenant des liens étroits avec des organisations criminelles dans leur pays d'origine, sont fortement surreprésentés. Les organisations dont font partie essentiellement des Néerlandais autochtones se consacrent surtout au trafic des drogues douces. La part des livraisons pour le marché national est petite. Des Néerlandais sont en outre mêlés au transit et au trafic international de drogues douces. Les Pays-Bas sont aussi un important pays producteur d'amphétamines et de XTC.
Le rôle des Pays-Bas dans le narcotrafic s'explique en partie par leur situation géographique. Ils sont, pour beaucoup de marchandises, la porte de l'Europe. Par ailleurs, Amsterdam en particulier est un centre international de rencontre, en raison notamment de son ambiance cosmopolite. Comme déjà remarqué dans le rapport de 1985 sur la société et la criminalité (Nota Samenleving en Criminaliteit, 1985), il n'est pas possible d'exclure complètement que les infrastructures existantes soient également utilisées pour le trafic de drogue. Les autorités néerlandaises déploient des efforts considérables pour dépister et poursuivre en justice le narcotrafic international passant par les ports maritimes et l'aéroport de Schiphol. La participation aux enquêtes judiciaires internationales sera renforcée dans les années à venir, notamment par la formation d'une équipe nationale de recherche. Cependant, vu le volume et la vitesse des mouvements de marchandises, il ne sera probablement jamais possible d'éliminer entièrement le trafic de drogue du port de Rotterdam, ni d'ailleurs d'aucun autre port mondial.
Les autorités de certains pays voisins s'inquiètent des effets transfrontaliers de la politique néerlandaise. La pierre d'achoppement est en particulier les prix relativement bas demandés ces dernières années aux Pays-Bas - mais depuis peu aussi en Belgique - pour certaines drogues dures, ainsi que l'exportation de drogues douces achetées dans les coffee shops.
Les prix inférieurs pratiqués sur le marché illicite de l'héroïne ne peuvent pas être imputés sans plus à la politique menée aux Pays-Bas en matière de production ou d'importation. Rappelons une fois encore que, contrairement à ce que l'on suppose parfois à l'étranger, le trafic des drogues dures fait l'objet d'activités intenses de recherche et est sanctionné sévèrement, comme en témoigne l'augmentation rapide du nombre de cellules dans les prisons. Le facteur crucial est l'offre gigantesque de drogues dures sur les marchés internationaux, comme le confirment les rapports périodiques de l'ONU. Le prix sur le marché est codéterminé par la demande locale de certaines drogues. Ces derniers temps, la popularité de l'héroïne diminue assez fortement aux Pays-Bas, comme dans quelques autres pays; de plus, les centres d'aide distribuent à grande échelle des produits de substitution, comme la méthadone, à la population des toxicomanes d'un certain âge. Il est vraisemblable que la baisse de la demande d'héroïne est à l'origine de la baisse des prix. Les faibles prix demandés pour les drogues dures incitent au narcotourisme, ce qui est préoccupant. Il est indispensable d'intensifier les efforts de dépistage, en particulier pour les drogues dures, y compris le XTC. Les mesures envisagées dans ce domaine seront détaillées au chapitre cinq du présent rapport.
Il est indéniable que les coffee shops attirent des clients étrangers, surtout dans les communes frontalières. Entre les pays appliquant des politiques différentes en matière de vente d'alcool ou d'autres produits, comme les armes, s'établit un trafic transfrontalier spécifiquement axé sur ces produits. Tant que ces différences de politique subsisteront, il sera difficile d'éviter entièrement les phénomènes de contrebande. Puisqu'il a été convenu dans le cadre de l'Accord de Schengen que les différences existant entre les politiques nationales des États membres en matière de drogue seront respectées, ces effets secondaires devront être acceptés jusqu'à un certain point. En ratifiant l'Accord de Schengen, l'État néerlandais s'est cependant engagé à combattre autant que possible ces effets transfrontaliers indésirables lors de l'application de sa politique nationale*. On peut exiger des autorités néerlandaises qu'elles fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour réduire au minimum l'exportation des drogues douces achetées dans les coffee shops. C'est à juste titre que les pays voisins demandent aux Pays-Bas d'agir en ce sens.