Vu les résultats relativement favorables que nous avons obtenus, nous estimons qu'il n'y a pas lieu de mettre fondamentalement en cause la politique néerlandaise en matière de drogue, axée en premier lieu sur la maîtrise des risques sanitaires de l'usage de drogues. Il n'y a donc pas non plus de raison d'en modifier l'essence. Des changements radicaux pourraient même avoir un effet contraire sur la santé publique. Pourtant, les trois complications exposées plus haut - les nuisances, la criminalité organisée autour du trafic de drogue et la critique étrangère sur certains effets extérieurs de la politique - obligent à une analyse précise des problèmes qui se présentent dans la pratique de l'application de la politique et à certains ajustements partiels. Il a été convenu dans l'accord gouvernemental de poursuivre l'approche néerlandaise du problème de la drogue, qui s'est révélée relativement fructueuse, de la nuancer et d'explorer de nouvelles voies, une attention particulière étant accordée à la lutte contre les nuisances.
Les ajustements de la politique s'imposent aussi en raison des mutations constantes des différents marchés de la drogue, du côté de l'offre comme de la demande. Les changements dans la composition et les données sociales des groupes d'usagers et la diffusion de nouvelles drogues nécessitent des mesures nouvelles. La stabilisation de la population des héroïnomanes aux Pays-Bas fait que l'infrastructure d'aide aux toxicomanes doit s'orienter vers les toxicomanes d'un certain âge et confrontés à des problèmes graves d'ordre physique et psychique. Nous avons signalé plus haut que l'héroïne a perdu beaucoup de sa popularité parmi les jeunes et que le nombre des cocaïnomanes primaires reste apparemment faible. Les designer-drugs ou drogues de synthèse comme le XTC, par contre, se vendent plus, tant dans les grandes house parties qu'ailleurs. Ces drogues exigent une nouvelle approche.
Enfin, la population a modifié son attitude face aux toxicomanes. D'une part, elle s'est habituée quelque peu à certaines formes d'usage de drogue; d'autre part, elle considère de moins en moins la toxicomanie comme une excuse pour causer des dommages à des tiers. Sa tolérance à l'égard de la délinquance, des nuisances et autres comportements asociaux des toxicomanes a baissé.
Une politique pragmatique comme celle des Pays-Bas en matière de drogue va naturellement de pair avec un degré élevé d'ouverture, de sens critique et de flexibilité. Il faut trouver des réponses adéquates, c'est-à-dire réalistes, aux problèmes et tendances nouvelles qui se manifestent.
Dans le débat national sur les complications constatées dans le cadre de la politique en matière de drogue, plusieurs interlocuteurs ont plaidé pour la légalisation poussée, voire totale, de la vente des drogues tant douces que dures*. Le gouvernement a examiné l'opportunité et la faisabilité des propositions de légalisation et a abouti aux conclusions suivantes.
Conformément aux conceptions néerlandaises sur la nocivité des différents types de drogue, il faut, pour commencer, faire la distinction entre la légalisation éventuelle des drogues dures et celle des drogues douces. La nocivité des drogues dures implique qu'il y a des objections majeures contre tout changement de politique pouvant entraîner une augmentation du nombre de consommateurs, ce en raison des dangers que cela représenterait pour la santé publique. Les partisans de la légalisation passent trop facilement outre à cet argument. Même si l'on n'a aucune certitude à ce sujet, il faut néanmoins craindre que la légalisation, quelles qu'en soient les modalités, augmentera la disponibilité de ces drogues et sera interprétée par les jeunes comme une preuve qu'elles ne sont pas aussi nocives. On risque alors qu'un nombre plus grand de jeunes commencent à consommer des drogues dures et se retrouvent peu après dans un état de dépendance. Le gouvernement n'est pas disposé à prendre ce risque.
Il existe d'autres contre-indications: après l'une ou l'autre forme de légalisation aux Pays-Bas, les prix des drogues dures sur les marchés licites et sur les marchés illicites qui subsisteront seront probablement de loin inférieurs à ceux pratiqués dans les pays voisins. Il est inévitable que pareille situation entraîne une intensification du narcotourisme, tant critiqué par les gouvernements des pays voisins et par les municipalités néerlandaises concernées. Les nuisances causées par les toxicomanes ne diminueront pas, mais augmenteront probablement.
Il faut craindre en outre que l'objectif d'une réduction du narcotrafic criminel grâce à la vente licite de drogues dures se révélera illusoire si les Pays-Bas sont le seul pays à opter pour la légalisation. Dans la situation actuelle, l'approvisionnement du marché national n'est qu'une des activités des grandes organisations criminelles. Tant que subsistera ailleurs en Europe un marché lucratif pour les drogues illicites, les Pays-Bas, par leur position centrale pour le transit, resteront confrontés au narcotrafic illicite des organisations criminelles néerlandaises et internationales, et à l'obligation de le combattre. Les avantages éventuels de la légalisation n'apparaîtront probablement qu'après que d'autres pays y auront procédé et, même dans ce cas, il est loin d'être certain que les organisations criminelles deviendront moins actives. Beaucoup d'entre elles se contenteront de transférer leurs activités vers d'autres secteurs.
Le gouvernement rejette sans plus la légalisation des drogues dures.
S'agissant des drogues douces, les arguments de santé publique jouent également un rôle dans le débat, mais ils sont moins importants qu'en ce qui concerne les drogues dures. Il est apparu que la vente plus ou moins libre dans notre pays de doses de drogues douces pour l'usage personnel n'a pas entraîné de consommation nettement plus élevée que dans les pays appliquant une politique très répressive sur ce point. La différence réside dans le fait que, chez nous, le consommateur de cannabis, souvent un jeune, n'est pas criminalisé. Les effets de l'usage de cannabis sont moins nocifs que ceux des drogues dures. Néanmoins, l'usage de cannabis comporte aussi des risques, pouvant menacer en particulier les jeunes.
Il est évident d'établir ici un parallèle avec des substances comme la nicotine et l'alcool, parallèle qu'il faudra retrouver dans la politique. Nous essayons de réduire la consommation de nicotine et d'alcool par un certain degré de limitation de l'offre et par la dissuasion, entre autres par l'information, mais pas par une interdiction absolue. Nous n'estimons pas souhaitable de fermer tous les coffee shops, mais pas non plus de libéraliser entièrement la vente de cannabis. La politique consistera à décourager au maximum la consommation, par exemple en réduisant le nombre des coffee shops, en fixant des limites d'âge pour les acheteurs, en interdisant l'implantation de coffee shops à proximité des écoles et en intensifiant l'information sur les effets nocifs du cannabis.
Sur cette toile de fond, il faudrait envisager plutôt un modèle dans lequel l'importation est placée sous le contrôle de l'État ou bien est soumise à une réglementation stricte. L'analogie avec l'ancien monopole de l'opium des pouvoirs publics aux Indes Néerlandaises s'impose à l'esprit. L'introduction d'un système quelconque d'autorisations pour la culture du cannabis présuppose la suppression de la pénalisation, c'est-à-dire la légalisation. Les autorités néerlandaises ne peuvent en effet pas donner d'autorisations pour commettre un délit ou y être elles-mêmes impliquées.
Comme l'explique l'annexe II au présent rapport, selon des spécialistes du droit pénal international, les conventions ratifiées par les Pays-Bas ne laissent aucune marge pour légaliser la vente de drogues à des fins récréatives. La Convention des Nations Unies de 1988, en particulier, oblige à pénaliser la culture de cannabis. Il a été convenu dans le cadre de l'Accord de Schengen que les conventions des Nations Unies sur les stupéfiants seraient intégralement respectées. Il ne faut pas attendre des parties aux conventions ni des institutions internationales concernées qu'elles donnent une interprétation coulante des obligations conventionnelles s'appliquant aux Pays- Bas. La légalisation obligerait les Pays-Bas à dénoncer non seulement ces conventions sur les stupéfiants, mais aussi l'Accord de Schengen qui exige le respect de ces conventions. L'introduction d'un système d'autorisations est impossible en raison des obligations conventionnelles en vigueur.
Il faut en outre tenir compte du fait qu'il sera inévitable que les pays voisins soient confrontés aux effets extérieurs d'une telle politique. Il y a par exemple lieu de craindre qu'une partie des importations réglementées ne disparaisse illégalement à l'étranger. La légalisation de la culture, du commerce et de la vente des drogues douces se solderait en outre par des prix encore plus bas sur le marché néerlandais, puisque le producteur ou vendeur ne courrait plus le risque de poursuites pénales, ce qui intensifierait le narcotourisme. Ce serait là une perspective peu alléchante, certainement pour les communes frontalières.
Étant donné, à la fois, les obligations conventionnelles et la mobilité toujours croissante au sein de l'Union Européenne, il ne peut plus y avoir que de petits écarts entre les degrés de disponibilité des drogues dans les États membres. Le débat sur la légalisation des drogues est donc devenu un débat intrinsèquement européen, qu'il faut mener aussi dans un cadre européen. Naturellement, les Pays-Bas peuvent, éventuellement en coopération avec quelques Länder allemands et compte tenu du rapport de la commission (française) Henrion, jouer un rôle actif dans ce débat européen. Le gouvernement continuera à oeuvrer en ce sens. Dans la situation actuelle, il estime toutefois qu'il n'est pas possible que les Pays-Bas procèdent seuls, contrairement à leurs voisins, à la légalisation de la vente de drogues douces.
Mais il considère le moment venu de clarifier, dans le cadre des possibilités conventionnelles, les limites dans lesquelles les exploitants des coffee shops peuvent exercer leurs activités*. Les coffee shops ont prouvé leur raison d'être aux Pays-Bas au cours des deux dernières décennies et méritent maintenant une réglementation. Cela exige non seulement une précision de la directive du parquet concernant le dépistage et les poursuites des infractions à la loi sur l'opium, mais aussi l'élaboration de dispositions complémentaires de droit administratif*.