Comme nous l'avons exposé dans le chapitre introductif, des obligations conventionnelles s'opposent à une réglementation légale de l'approvisionnement des coffee shops en produits du cannabis (voir annexe III). Il faut en outre craindre qu'une telle réglementation ait pour effet de faire baisser les prix et de confirmer la réputation de tolérance à l'égard de la drogue qu'ont déjà les Pays-Bas, deux éléments qui ne pourraient que faire augmenter le narcotourisme. Le gouvernement considère qu'en raison des obligations conventionnelles il ne sera possible de fixer une telle réglementation que si d'autres pays, se trouvant dans un contexte analogue, décident de faire de même.
Entre-temps, la situation de l'offre sur le marché des produits du cannabis aux Pays-Bas s'est radicalement modifiée, en raison de la culture du nederwiet. Le cannabis national, dont la popularité augmente à un rythme rapide, crée une nouvelle problématique. Les Pays-Bas risquent de devenir exportateurs de la production nationale de cannabis, ce qu'ils veulent absolument éviter.
La culture du nederwiet soulève en soi, pour les autorités néerlandaises, de gros problèmes de contrôle. La culture peut se faire à petite échelle à domicile, sans que cela se remarque, et être de ce fait difficile à détecter systématiquement. Aux États-Unis non plus, la justice n'est pas parvenue à réduire la culture du cannabis, qui génère des revenus annuels estimés à plus de 18 milliards de dollars*. La police et la justice néerlandaises sont obligées de fixer des priorités dans leur lutte contre la culture illicite. On sait d'ailleurs qu'il y a aussi culture illicite de cannabis, outre aux États-Unis, en Belgique, en Allemagne et en Europe de l'Est.
Aux Pays-Bas, les autorités ont fermé en 1994 323 exploitations clandestines (contre 237 en 1993). Le nombre des plantes saisies est passé de 194.000 en 1993 à 558.000 en 1994. En outre, 600 kilos de nederwiet furent saisis. Dans la plupart des cas, il s'agissait d'une petite culture à domicile, tant pour l'usage personnel et la vente au détail que pour le commerce de gros. La culture en plein air représentait moins de 10 pour cent et la culture dans des serres ou hangars, plus de 20 pour cent. Selon les estimations, il y aurait à l'heure actuelle quelques dizaines de milliers de cultivateurs à domicile.
Le phénomène de la culture de cannabis à domicile place les autorités devant un dilemme. D'une part, elles constatent que les coffee shops sérieux ont tendance à acheter leur marchandise à des réseaux de cultivateurs à domicile non criminels. Cela leur permet d'éviter les contacts avec les organisations criminelles. Cette tendance est positive, étant donné l'objectif de laisser le moins possible de marge aux organisations criminelles. Il est en principe possible que ñ 35.000 cultivateurs à domicile - une estimation qui serait plutôt large -, ayant chacun une culture très modeste de quelques plantes, couvrent la demande intérieure de cannabis*. Il ne serait alors plus nécessaire de recourir au réseau criminel. Par ailleurs, on risque qu'une partie des cultivateurs à domicile soit annexée par des organisations criminelles, comme on l'a déjà constaté à l'occasion.
Il est évident qu'en ce qui concerne la culture du nederwiet les possibilités de faire respecter les règles sont déterminantes dans la politique de dépistage et de poursuites. Les entretiens avec les procureurs généraux ont révélé que le dépistage des petites cultures à domicile est très difficile, parce qu'elles ne sont guère visibles. L'ordre des priorités dépendra en partie des circonstances et développements locaux. La concertation tripartite locale est l'enceinte convenant à la prise des décisions en la matière. La politique retenue sera étayée par des dispositions administratives. La culture par des personnes mineures ne sera en aucun cas tolérée.
Il semblerait que les cultivateurs de chanvre néerlandais parviennent occasionnellement à augmenter la teneur en THC des plantes cultivées à domicile, ce qui en accroît l'effet psychotrope. Le laboratoire de médecine légale a analysé en 1994 183 échantillons de chanvre, la plupart cultivés à domicile, pour en établir la teneur en THC. La teneur moyenne en THC était de 8 pour cent. Ce pourcentage ne s'écarte pas de celui que contient généralement le chanvre étranger. En 1994, on a mesuré dans un cas une teneur en THC de 20 pour cent dans un échantillon de nederwiet. La consommation de cannabis à teneur élevée en THC peut entraîner la surdose et des accès de panique chez les usagers. Nous veillerons à ce que le laboratoire de médecine légale examine systématiquement la teneur en THC du chanvre cultivé aux Pays-Bas. S'il y a lieu, le parquet sera prié d'être particulièrement sévère dans la répression des cas de production et de vente de cannabis à teneur élevée en THC, par exemple en en tenant compte dans la sanction requise.
En matière de dépistage et de poursuites pénales, la plus haute priorité doit aller à la culture de cannabis pour l'exportation et/ou comme forme de criminalité organisée. Il faut éviter que les Pays-Bas ne deviennent un pays producteur et exportateur de drogues douces, a fortiori si celles-ci comportent des risques inacceptables en raison de leur forte teneur en THC. Ne pas intervenir dans cette évolution équivaudrait à prendre des risques injustifiables pour la santé publique et nous exposerait à juste titre aux critiques de l'étranger.
Pour mieux réprimer la culture à grande échelle de nederwiet, le ministre de la Justice a l'intention de proposer de porter à quatre ans et une amende de la cinquième catégorie la sanction maximale légale, qui est actuellement de deux ans et une amende de 25.000 florins.
Il importe aussi dans ce cadre de prendre position au sujet de la réglementation légale de la culture de cannabis à des fins licites. Selon le décret du 18 octobre 1976 (Journal officiel (Stb.) 509) portant application de l'article 3a, premier paragraphe, de la loi sur l'opium (Opiumwet), la culture du chanvre comme coupe-vent dans l'agriculture et l'horticulture ou destinée manifestement à la récolte des graines ou des fibres (pour cordes) ne tombe pas sous le coup de la loi sur l'opium. Ce type de culture n'est pas fréquent aux Pays-Bas. La superficie des cultures pour les fibres est d'environ 1.000 ha; il s'agit d'une centaine d'exploitations. Cela pourrait se modifier à l'avenir; la culture pour l'industrie du papier pourrait offrir des perspectives, et un vent de retour à la nature souffle des États-Unis, mettant au goût du jour les vêtements et autres articles à base de chanvre. Dans le cadre de l'Union Européenne, des subventions sont accordées pour la culture de variétés de chanvre autorisées (à très faible teneur en THC), en vertu de l'annexe B du règlement CEE no 1164/89.
La libéralisation de la culture du chanvre aux fins citées peut occasionner des problèmes de preuve lors des interventions de la police en vertu de la loi sur l'opium, si le cultivateur de variétés de chanvre présumées psychotropes invoque l'exception pour les producteurs de fibres et de graines. Au stade précoce de la croissance, il n'est pas toujours possible de distinguer la variété avec certitude. Ces dernières années, les cultivateurs qui pourraient invoquer l'exception pour la récolte des graines ou des fibres ont aussi été poursuivis au titre de l'article 87 de la loi sur les semences et les plantes (Zaaizaad- en Plantgoedwet), qui exige l'inscription au Service général néerlandais de contrôle des semences et des plants (NAK).
Nous avons fait examiner s'il est utile d'introduire un système d'autorisations pour la culture du chanvre à des fins agricoles et horticoles*. Cela soulève quelques objections: premièrement, il faut prévoir une cellule administrative pour un petit nombre seulement d'autorisations; deuxièmement, le contrôle pratique est difficile, parce qu'il faut des connaissances très spécialisées pour pouvoir établir si les plantes qui poussent dans le champ correspondent à l'espèce mentionnée sur l'autorisation. Par ailleurs, il n'est pas exclu que l'exploitant masque une culture illicite en l'entourant par exemple de cultures licites.
Il vaudrait mieux limiter l'exception prévue par le décret du 18 octobre 1976 à la culture en plein air de variétés de chanvre autorisées. De cette façon, il est certain que la culture de chanvre en serres, quelles que soient les variétés cultivées, est toujours une infraction à la loi sur l'opium.
Nous veillerons, en concertation avec le ministre de l'Agriculture, de la Nature et de la Pêche, à ce que le décret du 18 octobre 1976 soit adapté de façon à permettre aux autorités de mieux réprimer la culture à grande échelle sous abri et la culture de variétés de chanvre non autorisées.