In de jaren zestig en zeventig is in West-Europa en Noord-Amerika het gebruik van drugs zoals hennepprodukten en opiaten sterk toegenomen en werd door velen gevreesd voor het ontstaan van een explosief volksgezondheidsprobleem. Mede om die reden zijn er toen voor de drugbestrijding nieuwe internationale en nationale beleidskaders vastgesteld. Sedertdien heeft in deze landen het consumptieniveau van de verschillende vormen van drugs aanzienlijke schommelingen en onderlinge verschuivingen te zien gegeven. In sommige landen is het totale gebruik verder gestegen. In andere landen, waaronder Nederland, lijkt de omvang van de drugconsumptie zich ongeveer op het omstreeks 1980 bereikte niveau te hebben gestabiliseerd.
Het gebruik van cannabis en opiaten is niet drastisch gedaald, laat staan dat het geheel is uitgebannen. Voor degenen die hoopten door middel van krachtig overheidsbeleid de drugs te kunnen uitbannen is deze uitkomst teleurstellend. Gezien eerdere internationale ervaringen met de aanpak van markten in illegale produkten of diensten was echter te verwachten dat met de interventies van de overheid slechts beperkte resultaten zouden kunnen worden behaald. In Nederland heeft, mede om die reden, het gevoerde beleid steeds de meer bescheiden doelstelling gehad om het gebruik van riskante drugs als gezondheids- en maatschappelijk probleem beheersbaar te houden of te maken. Gemeten aan die doelstelling zijn met het Nederlandse drugbeleid goede resultaten bereikt. Het gebruik van de genoemde drugs heeft in Nederland niet op veel grotere schaal ingang gevonden dan in de jaren zeventig reeds het geval was en in medisch opzicht is de consumptie ook niet ernstiger van aard geworden. Zowel het gebruik van nicotine als van alcohol eist uit het oogpunt van de volksgezondheid in Nederland evenals trouwens elders in de Westerse wereld een onvergelijkbaar veel hogere tol dan het gebruik van alle onder de Opiumwet vallende drugs bij elkaar*.
In navolging van het advies van de Werkgroep verdovende middelen (1972)* zag het toenmalige kabinet geen aanleiding om als uitgangspunt van beleid te kiezen, dat elk gebruik van genoemde drugs reeds op zichzelf onaanvaardbare gemeenschapsrisico's in zich bergt. Een dergelijk oordeel zou mede afhangen van de omstandigheden waaronder en de mate waarin het gebruik zich afspeelt. Op grond van deze overweging werden preventie en beheersing van de uit druggebruik voortvloeiende gemeenschaps- en individuele risico's als centrale doelstellingen van het beleid gekozen.
Het aldus geformuleerde Nederlandse drugbeleid is sindsdien ongewijzigd gebleven*. De overheid heeft volgens deze opvatting tot taak om zoveel mogelijk te voorkomen dat in het bijzonder jeugdige burgers overgaan tot het gebruiken van drugs en om aan de problematische gebruikers een medisch en/of sociaal hulpaanbod te doen ter leniging van hun nood (zgn. harm reduction).
De Nederlandse wetgever heeft op grond van wetenschappelijke inzichten een onderscheid gemaakt tussen drugs met onaanvaardbare risico's voor de gezondheid en hennepprodukten waarvan de risico's minder groot worden geacht (respectievelijk hard- en soft-drugs genoemd). De door middel van het strafrecht te beschermen belangen zijn in de Nederlandse visie primair volksgezondheidsbelangen. Het drugbeleid is daarom in Nederland gedifferentieerd al naar gelang de ernst van de potentiële gezondheidsschade die bij gebruik of misbruik van de onderhavige drugs ontstaat.
Het gebruik van drugs is in Nederland, zoals ook in veel andere landen, op zichzelf niet strafbaar*. De hard-druggebruiker wordt eerder als patiënt dan als crimineel beschouwd. In overeenstemming met dit uitgangspunt is in Nederland een veelomvattend, gedifferentieerd samenstel van preventieve en zorgvoorzieningen tot stand gebracht. Door justitie is steeds als uitgangspunt gehanteerd dat voor drugverslaafden een medische behandeling is te verkiezen boven het ondergaan van een vrijheidsstraf. Ondanks soms teleurstellende resultaten met betrekking tot de behandeling en/of de recidive is aan dit standpunt vastgehouden en zijn steeds nieuwe wegen gezocht om het in de praktijk te brengen.
Het Nederlandse beleid ten aanzien van drugverslaafden is gericht op risico- en schadebeperking en daarmee op de sociale integratie van druggebruikers. De preventie, ambulante hulpverlening en intramurale zorg zijn in handen van deskundige medewerkers die werken binnen professioneel geleide organisaties. In Nederland wordt circa 160 miljoen gulden besteed aan de zorg voor drugverslaafden (onder meer klinieken en ambulante verslavingszorg). In vergelijking met het buitenland is dit bedrag hoog. De verslavingszorg is niet exclusief gericht op het bereiken van volledige abstinentie bij alle verslaafden - dat wil zeggen op het drugvrij blijven van ex-verslaafden - maar streeft met betrekking tot nader omschreven doelgroepen naar verbetering van hun medische toestand en maatschappelijk functioneren, bijvoorbeeld door middel van goede medische voorzieningen, methadonverstrekking, spuitenomruil en vormen van dag- en nachtopvang.
Overigens is het Nederlandse drugbeleid er evenals elders op gericht om door middel van een krachtige strafrechtelijke aanpak van de handel de drempels voor gebruik van hard-drugs zo hoog mogelijk te houden. De aankoop van hard-drugs speelt zich ook in Nederland af in de illegaliteit en de opsporing van criminele organisaties die zich o.a. met de handel in soft- of hard-drugs bezighouden, is reeds vele jaren de topprioriteit van de Nederlandse recherche. De grote inzet van de opsporings- en controlediensten blijkt onder meer uit de grote hoeveelheden inbeslaggenomen drugs (vgl. 5.2). Het drugbeleid volgt dus op hoofdlijnen het internationale bestrijdingsmodel. Produktie en handel worden in overeenstemming met het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties strafrechtelijk krachtig aangepakt. Jaarlijks worden er gemiddeld 10.000 zaken wegens overtreding van de Opiumwet door het openbaar ministerie behandeld.
De strafrechtelijke inspanningen betekenen een grote belasting voor politie en justitie. In geld uitgedrukt wordt jaarlijks 270 miljoen uitgegeven aan de strafrechtelijke bestrijding van de handel in drugs. Daarenboven wordt minimaal 370 miljoen uitgegeven aan de strafrechtelijke aanpak van de door verslaafden gepleegde (vermogens)criminaliteit. De capaciteit van het Nederlandse gevangeniswezen is de afgelopen tien jaar uitgebreid van vijfduizend tot twaalfduizend plaatsen. Het is niet overdreven te stellen dat de strafrechtelijke bestrijding van de drughandel de belangrijkste oorzaak is geweest van de stijging van het aantal door de rechters opgelegde jaren vrijheidsstraf.
Het gebruik van soft-drugs wordt door de Nederlandse overheid weliswaar beschouwd als risicovol, maar de beheersingsstrategie is, vanwege de mindere ernst van de risico's, meer genuanceerd dan ten aanzien van hard-drugs. Het bezit van een gebruikershoeveelheid soft-drugs is, in navolging van onder meer enkele staten in de Verenigde Staten, gedecriminaliseerd, dat wil zeggen strafbaar gesteld als overtreding en niet als misdrijf. Daarmee is door de wetgever onderstreept dat de strafrechtelijke aanpak van het gebruik van soft-drugs niet mag leiden tot stigmatisering en sociale marginalisering van de gebruikers.
Het Nederlandse beleid met betrekking tot het gebruik van cannabis is gebaseerd op de veronderstelling dat een eventuele overgang van het gebruik van soft-drugs op dat van hard-drugs veeleer sociale dan fysiologische oorzaken heeft. Indien jong-volwassenen soft-drugs willen gebruiken - en de ervaring heeft geleerd dat die behoefte bij grote groepen feitelijk bestaat - dan kunnen zij dat in de Nederlandse visie maar beter doen in een setting waarbinnen zij niet in aanraking komen met de criminele subcultuur rond hard-drugs. Door middel van het gedogen van een relatief laagdrempelig aanbod van gebruikershoeveelheden soft-drugs wordt beoogd de consumentenmarkten van soft- en hard-drugs van elkaar gescheiden te houden zodat een sociale drempel wordt opgeworpen voor de overgang van het gebruik van soft- drugs op dat van hard-drugs.
In de praktijk heeft dit uitgangspunt na enige tijd geleid tot het gedogen door justitie van de verkoop van soft-drugs in jeugdhuizen door bonafide huisdealers. Vervolgens zijn de zogenoemde coffeeshops ontstaan waarbinnen op commerciële basis soft-drugs worden verkocht aan meerderjarigen.
In bijna alle landen die kampen met drugproblemen moeten door politie en justitie bij de opsporing en vervolging van drugdelicten noodgedwongen prioriteiten worden gesteld. De grootschalige, grensoverschrijdende handel in hard-drugs heeft overal de hoogste prioriteit. De laagste prioriteit heeft de kleinhandel en het bezit van soft-drugs. Deze prioriteitsstelling wordt bijvoorbeeld aangehouden in grote delen van de Verenigde Staten van Amerika, Duitsland, Groot-Brittannië en Frankrijk. Slechts zelden wordt in deze landen nog proces-verbaal opgemaakt voor het bezit van kleine hoeveelheden soft-drugs. Het bezit van een gebruikersvoorraad van enkele grammen is er de facto gedepenaliseerd. In Duitsland wordt bijvoorbeeld op grond van jurisprudentie van het Bundes Verfassungsgericht te Karlsruhe (9 maart 1994) het bezit van een gebruikersvoorraad cannabis niet meer als misdrijf vervolgd. In en nabij uitgaansgelegenheden voor jongeren in de grotere steden in genoemde landen worden op grote schaal soft-drugs verhandeld en gebruikt.
De beschikbaarheid van soft-drugs voor jongeren is tegenwoordig in de steden in de Westerse wereld overal groot*. Ter afscherming van deze gebruikers van het criminele circuit wordt in Nederland, zoals gezegd, ook de kleinhandel in zogenoemde soft-drugs die voldoet aan bepaalde strikte criteria bij de opsporing en vervolging een zodanig lage prioriteit gegeven dat hiertegen de facto niet wordt opgetreden. Ook elders wordt de detailhandel in soft-drugs feitelijk ongemoeid gelaten - dit is bijvoorbeeld het geval in naburige Duitse deelstaten - maar deze lage prioriteit is in Nederland, overeenkomstig de nationale strafvorderlijke tradities, neergelegd in een gedetailleerde openbare richtlijn van het openbaar ministerie.
Dit officiële gedoogbeleid berust niet op een meer toegeeflijke, laat staan positieve houding ten aanzien van het gebruik van soft-drugs. De grondslag ervan is de overweging dat door het onder duidelijke voorwaarden gedogen van de verkoop van soft-drugs het gebruik door jongeren van gevaarlijkere drugs wordt tegengegaan. Ook het Nederlandse coffeeshopbeleid staat in het teken van de harm reduction.