Ondanks de in internationaal perspectief niet ongunstige situatie in termen van volksgezondheid vormt het gebruik van drugs en wat daarmee samenhangt ook in Nederland een groot maatschappelijk en bestuurlijk probleem. Bij de aanpak treden drie complicaties op, te weten de overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drughandel en de buitenlandse kritiek op vermeende en reële externe effecten.
Ten eerste veroorzaakt een klein deel van de hard- drugverslaafden veel overlast aan medeburgers. Deze groep pleegt grote aantallen vermogensdelicten om geld te verwerven voor de aankoop van drugs. De laagdrempelige verstrekking van methadon waartoe in Nederland is overgegaan, heeft daarin anders dan was verwacht, nauwelijks verbetering gebracht. Ongeveer twintig procent van de verslaafden vertoont een uiterst onaangepaste levensstijl waarvan zwerfgedrag, (poly)druggebruik en criminaliteit elkaar versterkende elementen vormen*. Door de verkoop van drugs, de druggerelateerde criminaliteit en vormen van onaangepast gedrag van verslaafden zoals het achterlaten van spuiten worden de tolerantiedrempels van vooral de inwoners van sociaal-kwetsbare wijken in de steden chronisch overschreden. In enkele gevallen heeft dit er toe geleid dat burgers het recht in eigen hand nemen, bijvoorbeeld door drugverslaafden hardhandig uit de eigen buurt te verwijderen (en/of de straat af te sluiten voor Franse drugtoeristen).
Vanzelfsprekend kan het gebruik van drugs nooit een vrijbrief opleveren voor het berokkenen van schade en overlast aan medeburgers. De overheid zal aan de criminaliteit en overlast die door een deel van de verslaafden wordt veroorzaakt, ongeacht de doelstellingen van het gevoerde drugbeleid, paal en perk moeten stellen. Mede gezien de overzichtelijke omvang van de doelgroep - ongeveer 5.000 verslaafden vertonen een extreem onmaatschappelijke levenswijze - ziet het kabinet het tot zijn taak hiermee op korte termijn resultaten te boeken en aldus uitzicht te bieden op een blijvende oplossing van dit euvel.
In enkele gemeenten wordt door de bevolking tevens geklaagd over overlast in verband met daar aanwezige coffeeshops, zoals het aantrekken van stromen luidruchtige en zich asociaal gedragende (ook buitenlandse) bezoekers*. De overlast in verband met coffeeshops is van andere aard dan die van de hard-drugscene. Het gaat deels om overlast die optreedt bij horecavestigingen in het algemeen. In sommige gemeenten treedt echter, onder meer vanwege het buitenlandse drugtoerisme, excessieve overlast voor de omwonenden op rondom coffeeshops. Hiervoor bestaat geen enkele rechtvaardiging.
Deze ongewenste neveneffecten van het gevoerde coffeeshop-beleid ondermijnen het maatschappelijke draagvlak daarvoor. Zij zullen ook om die reden moeten worden weggenomen. Dit geldt a fortiori voor overlast die wordt veroorzaakt door cafés met een alcoholvergunning waarin, in strijd met het gemeentelijke horecabeleid, cannabis wordt verkocht. Ook tegen coffeeshops waar illegale activiteiten plaatsvinden zoals de handel in hard- drugs, wapenhandel of heling zal krachtiger moeten worden opgetreden. De grenzen van het gedoogbeleid zullen scherper moeten worden getrokken.
De tweede complicatie is de opkomst van criminele organisaties die zich toeleggen op de aanvoer en verkoop van drugs. Hoewel exacte tellingen van dergelijke organisaties per definitie ontbreken, lijdt het geen twijfel dat professionele criminelen die zich mede of in hoofdzaak toeleggen op de handel in drugs hun activiteiten zowel internationaal als in Nederland de afgelopen tien jaar sterk hebben kunnen uitbreiden. Mondiaal worden er in de drughandel naar schatting jaarlijks winsten geboekt van zo'n 500 miljard gulden*. De gemaakte schattingen van de jaarlijkse omzet in soft- en hard- drugs in Nederland lopen nogal uiteen. De in de nota Georganiseerde criminaliteit: dreigingsbeeld en plan van aanpak (kamerstukken II 1992-1993, 22838, nr. 1) genoemde schatting van 5,5 miljard per jaar lijkt thans als minimumschatting te moeten worden beschouwd. Meer actuele schattingen komen uit op 10 miljard*. De toenemende economische betekenis van de georganiseerde misdaad blijkt ook uit het gegeven dat in 1994 door financiële instellingen 2600 meldingen werden gedaan aan het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties die als 'verdacht' werden doorgemeld aan justitie. Ongeveer de helft van deze verdachte transacties stond in verband met de handel in drugs.
De toenemende bedrijvigheid en economische macht van veelal internationaal opererende criminele organisaties vormen een bedreiging voor de democratische rechtsstaat. Deze dreiging lokt vanzelfsprekend tegenreacties uit van de overheid, o.a. in de vorm van meer bevoegdheden en extra middelen voor de politie en justitie. Daarnaast worden ook het bankwezen en relevante vrije beroepen ingeschakeld bij de preventie en opsporing van witwaspraktijken. De bedragen waar het om gaat hebben een dusdanig grote omvang aangenomen, dat de integriteit van sommige delen van de economie steeds zwaarder op de proef wordt gesteld. Voor het beleid is een complicerende factor daarbij, dat financiële stromen zich steeds minder aantrekken van landsgrenzen.
De reikwijdte van de strafrechtelijke en preventieve interventies wordt allengs groter. Deze ontwikkeling betekent onvermijdelijk dat ten behoeve van de publieke zaak van bedrijven en individuele burgers offers worden gevraagd in de vorm van extra lasten en beperkingen van burgerlijke rechten en vrijheden. Om zich tegen dit gezamenlijke tegenoffensief te beschermen proberen criminele organisaties op hun beurt medewerkers van politie, justitie en bankwezen alsook beoefenaren van vrije beroepen te corrumperen. Dit leidt vervolgens tot de invoering of aanscherping van ethische gedragscodes. De vicieuze cirkel die rond de drughandel op gang is gekomen, brengt steeds grotere maatschappelijke kosten met zich mee. In sommige delen van de Verenigde Staten drukken de kosten van het gevangeniswezen dermate zwaar op de overheidsbegroting dat andere publieke voorzieningen, zoals het onderwijs, erdoor in de verdrukking dreigen te komen. Volgens sommige critici zouden de kosten van het drugbeleid niet meer in een redelijke verhouding staan tot de baten. De parlementaire enquête die thans wordt uitgevoerd naar o.a. de toelaatbaarheid van de bij de opsporing van criminele organisaties gehanteerde opsporingsmethoden richt zich in dit licht bezien eveneens op bepaalde controversiële neveneffecten van het beleid ten aanzien van de handel in drugs.
De derde complicatie wordt gevormd door de internationele effecten van het Nederlandse beleid. De soms felle kritiek van buitenlandse overheden op het Nederlandse beleid berust ten dele op onvoldoende kennis van zaken. Als antwoord daarop zullen de achtergronden, doelstellingen en feitelijke effecten van het Nederlandse drugbeleid internationaal beter over het voetlicht moeten worden gebracht. Tevens komt de kritiek voort uit een fundamenteel verschillende visie op de taak van de overheid met betrekking tot het gebruik van riskante stoffen door volwassen burgers. Dit soort verschillen manifesteert zich ook in het beleid van de Europese overheden met betrekking tot de regulering van de markten in alcohol en sigaretten. Daarnaast bestaan er verschillen van opvatting over de medische risico's van bepaalde drugs. De opvatting van de Nederlandse wetgever dat cannabisprodukten minder grote risico's voor de gezondheid met zich meebrengen dan hard-drugs en dus om een andere aanpak vragen, wordt ook binnen de Europese Unie nog niet alom gedeeld. Recente buitenlandse rapporten van gezaghebbende drugdeskundigen ondersteunen het door de Nederlandse wetgever gemaakte onderscheid tussen soft- en hard- drugs*. Kritiek die voortkomt uit opvattingen over gezondheidsrisico's waarvoor in de wetenschappelijke literatuur geen steun meer valt te vinden, kan uiteraard geen grond zijn het Nederlandse beleid aan te passen. De reactie hierop dient te bestaan uit wetenschappelijke en ambtelijke uitwisselingsprogramma's.
Het ideologische karakter van een deel van de buitenlandse kritiek mag niet verhelen dat aan het Nederlandse beleid problematische kanten zitten waarmee het buitenland wordt geconfronteerd. Bij de handel in bepaalde vormen van drugs neemt Nederland en nemen Nederlanders onmiskenbaar een meer dan proportionele positie in. Volgens schattingen van de politie zijn er in Nederland ongeveer honderd criminele organisaties actief waarvan het overgrote gedeelte mede handelt in drugs*. Bij criminele organisaties die zich mede toeleggen op de handel in hard-drugs zijn inwoners van buitenlandse afkomst met nauwe banden met criminele organisaties in hun land van herkomst sterk oververtegenwoordigd. Organisaties waartoe in hoofdzaak autochtone Nederlanders behoren zijn vooral actief in de handel in soft-drugs. Het gaat hierbij slechts voor een klein deel om de toelevering aan de eigen thuismarkt. Nederlanders zijn daarnaast betrokken bij de doorvoer en internationale handel in soft-drugs. Nederland is tevens een belangrijk produktieland voor amfetaminen en XTC.
De oorzaken van de betrokkenheid van Nederland bij de handel in drugs hangen deels samen met de geografische positie van Nederland. Nederland is voor veel goederen de belangrijkste Gateway to Europe. Ook is in het bijzonder Amsterdam vanwege o.a. de cosmopolitische ambiance een internationale ontmoetingsplaats. Dat de bestaande infrastructuren ook worden benut voor de handel in drugs is, zoals reeds opgemerkt in de nota Samenleving en Criminaliteit (1985), niet geheel te vermijden. De Nederlandse overheid levert grote inspanningen bij de opsporing en vervolging van internationale drughandel via de zeehavens en Schiphol. De deelname aan internationale opsporingsonderzoeken zal de komende jaren, o.a. door de instelling van een landelijk rechercheteam, worden versterkt. Het zal echter, gezien de omvang en snelheid van de goederenstromen, wel nimmer lukken om bijvoorbeeld de Rotterdamse zeehaven, zo min als enigerlei andere wereldhaven, geheel 'drugvrij' te maken.
Bij de overheden van sommige naburige landen bestaat bezorgdheid over de grensoverschrijdende effecten van het Nederlandse beleid. Steen des aanstoots zijn in het bijzonder de relatief lage prijzen waarvoor de laatste jaren in Nederland - maar sinds kort overigens ook in België - sommige hard-drugs kunnen worden gekocht, als ook de export van in Nederland in coffeeshops gekochte voorraden soft-drugs.
De lagere prijzen op de illegale markt voor heroïne kunnen niet zonder meer worden toegeschreven aan het in Nederland gevoerde beleid met betrekking tot de produktie of aanvoer. Anders dan in het buitenland soms wordt gemeend, wordt de handel in hard-drugs in Nederland, zoals hierboven betoogd, intensief opgespoord en zwaar bestraft. De snelle uitbreiding van de Nederlandse gevangeniscapaciteit legt daarvan getuigenis af. De cruciale factor is het overstelpende aanbod van hard-drugs op de internationale markten, zoals ook door de periodieke rapportages van de VN wordt bevestigd. De prijs op de consumentenmarkt wordt mede bepaald door de lokale vraag naar bepaalde drugs. In Nederland is de laatste tijd, evenals in sommige andere landen, sprake van een vrij sterk dalende populariteit van heroïne terwijl tevens aan de bestaande populatie van oudere verslaafden op grote schaal vervangende middelen zoals methadon worden verstrekt. Het is aannemelijk dat de afnemende vraag naar heroïne een neerwaarts drukkende werking heeft op de prijzen. Dit neemt niet weg dat de lage prijzen voor hard-drugs drugtoerisme uitlokken en mede om die reden zorgwekkend zijn. Geïntensiveerde opsporingsinspanningen met betrekking tot in het bijzonder hard-drugs, inclusief XTC, zijn noodzakelijk. De beleidsvoornemens in deze zullen nader worden besproken in hoofdstuk vijf van de nota.
De coffeeshops trekken zeker in de grensgemeenten onmiskenbaar buitenlandse klanten aan. Tussen landen met een verschillend beleid met betrekking tot de verkoop van sterke drank of andere goederen zoals wapens ontstaat specifiek hierop gericht grensverkeer. Zolang er verschillen zijn wat betreft het gevoerde beleid, zijn dergelijke smokkelverschijnselen niet geheel te voorkomen. Nu in het kader van het verdrag van Schengen is overeengekomen dat bestaande verschillen in het nationale drugbeleid van de lidstaten worden gerespecteerd, dienen deze neveneffecten tot op zekere hoogte te worden aanvaard. De Nederlandse overheid heeft echter bij het Schengen-verdrag de verplichting op zich genomen om bij de uitvoering van het eigen beleid de ongewenste internationale neveneffecten zoveel mogelijk tegen te gaan*. Van de Nederlandse overheid mag worden geëist dat zij zich de nodige inspanningen getroost om de export van in de shops aangekochte soft-drugs tot een minimum te beperken. Het naburige buitenland spreekt Nederland daar met recht en reden op aan.