Er is naar ons oordeel, gezien de bereikte relatief gunstige resultaten, geen reden om het Nederlandse, primair op beheersing van de gezondheidsschades gerichte, drugbeleid fundamenteel ter discussie te stellen. Er is dus evenmin aanleiding om het in essentie te wijzigen. Ingrijpende wijzigingen dragen zelfs het risico in zich averechts te zullen uitwerken op de volksgezondheid. Wel dwingen de drie hier genoemde complicaties - de overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drughandel en de buitenlandse kritiek op bepaalde externe effecten van het beleid - tot een nauwkeurige analyse van de problemen die zich in de uitvoeringspraktijk voordoen en tot aanpassingen hiervan op onderdelen. In het regeerakkoord is afgesproken dat de relatief succesvolle Nederlandse benadering van het drugprobleem wordt voortgezet en dat daarin nuances zouden worden aangebracht en nieuwe wegen beproefd. De bestrijding van de overlast zal daarbij extra aandacht krijgen.
Aanpassingen van het gevoerde beleid zijn tevens noodzakelijk in verband met de zich voortdurend wijzigende omstandigheden aan zowel de aanbod- als de vraagzijden op de verschillende drugmarkten. Wijzigingen in de samenstelling en maatschappelijke achtergronden van de gebruikersgroepen en de opkomst van nieuwe drugs vragen om nieuwe maatregelen. De stabilisering van de populatie van heroïneverslaafden in Nederland heeft als gevolg dat de verslavingszorg gericht moet worden op oudere cliënten met ernstige lichamelijke en psychische problemen. Heroïne heeft, zoals gezegd, onder jongeren sterk aan populariteit ingeboet, terwijl de omvang van primaire cocaïneverslaafden beperkt lijkt te blijven. De zogenoemde designer-drugs zoals XTC vinden daarentegen meer aftrek, zowel bij gelegenheid van zogenoemde massale house parties maar ook daarbuiten. Deze drugs vragen om een nieuwe benadering.
Ten slotte lijkt ook de houding van de bevolking ten opzichte van drugverslaafden anders te zijn geworden. Enerzijds is er een zekere gewenning opgetreden aan bepaalde vormen van druggebruik. Anderzijds wordt drugverslaving steeds minder als een excuus gezien voor het berokkenen van schade aan anderen. De tolerantie voor criminaliteit, overlast en ander onmaatschappelijk gedrag van drugverslaafden is afgenomen.
Juist bij het pragmatische Nederlandse drugbeleid hoort een grote mate van openheid, kritische zin en flexibiliteit. Op de optredende complicaties en nieuwe trends zullen adequate, dat wil zeggen realistische, antwoorden moeten komen.
In de binnenlandse discussie over de bij het Nederlandse drugbeleid optredende complicaties is van verschillende zijden gepleit voor een vergaande of zelfs totale legalisering van de verkoop van zowel soft- als hard-drugs*. Het kabinet heeft zich beraden op de wenselijkheid en mogelijkheid van de legaliseringsvoorstellen en is tot de volgende conclusies gekomen.
Overeenkomstig de Nederlandse opvattingen over de schadelijkheid van de verschillende vormen van drugs, dient om te beginnen een onderscheid te worden gemaakt tussen de eventuele legalisering van hard, respectievelijk van die van soft-drugs. De schadelijkheid van hard-drugs brengt met zich mee dat tegen beleidswijzigingen die zouden kunnen leiden tot een toeneming van het aantal gebruikers vanwege de risico's voor de volksgezondheid overwegende bezwaren bestaan. Door de voorstanders van legalisering wordt te gemakkelijk aan dit bezwaar voorbij gegaan. Hoewel hierover geen zekerheid bestaat, moet toch worden gevreesd dat legalisering, ongeacht de daarbij gekozen modaliteit, de beschikbaarheid van de onderhavige drugs zal vergroten en tevens door jongeren als een signaal zal worden opgevat dat het met de schadelijkheid ervan meevalt. Hierdoor wordt het gevaar geschapen dat meer jongeren met het gebruik van hard-drugs zullen beginnen om hieraan vervolgens verslaafd te raken. Het kabinet is niet bereid dat risico te nemen.
Er zijn nog andere contra-indicaties. Na enige vorm van legalisering zullen de prijzen op de legale en resterende illegale markten voor hard-drugs in Nederland waarschijnlijk aanmerkelijk lager liggen dan in de omringende landen. Onvermijdelijk zal in die situatie het thans reeds door de regeringen van naburige landen als ook door de Nederlandse gemeentebesturen gewraakte drugtoerisme toenemen. De overlast in verband met drugverslaafden zal dan niet dalen maar wellicht zelfs nog toenemen.
Tevens moet worden gevreesd dat de doelstelling om door de legale verkoop van hard-drugs de criminele drughandel te verminderen, illusoir zal blijken indien alleen in Nederland tot legalisering wordt besloten. In de huidige situatie is de toelevering aan de Nederlandse thuismarkt slechts een van de activiteiten van de grotere criminele organisaties. Zolang er elders in Europa een lucratieve markt voor illegale drugs blijft bestaan, zal ook Nederland als centraal gelegen transitoland blijvend te maken hebben met illegale drughandel door Nederlandse en internationale criminele organisaties en de noodzaak om daartegen op te treden. Eventuele voordelen van legalisering zullen waarschijnlijk eerst optreden indien ook andere landen hiertoe overgaan. Ook in zo'n situatie is het overigens nog allerminst zeker dat de criminele organisaties minder actief zullen worden. Veel organisaties zullen slechts hun criminele activiteiten naar andere sectoren verleggen. Legaliseren van hard-drugs wordt, kortom, door het kabinet afgewezen.
Ook met betrekking tot de soft-drugs spelen de volksgezondheidsargumenten wel degelijk een rol, maar zij wegen minder zwaar dan ten aanzien van hard- drugs. Gebleken is dat de min of meer vrije verkoop van gebruikershoeveelheden soft-drugs in ons land niet tot een beduidend groter gebruik heeft geleid dan in landen die een zeer repressief beleid op dit punt kennen. Het verschil ligt in het feit dat in ons land de - vaak jeugdige - cannabisgebruiker niet gecriminaliseerd wordt. De gevolgen van het cannabisgebruik zijn minder schadelijk dan die van het gebruik van hard-drugs. Desalniettemin zijn ook aan het gebruik van cannabis gevaren verbonden, die met name jongeren kunnen bedreigen.
De parallel met stoffen als nicotine en alcohol ligt hier voor de hand. Ook in het beleid zal deze vergelijking tot uiting moeten komen. Wij trachten het gebruik van nicotine en alcohol terug te dringen door een zekere mate van aanbodbeperking en ontmoediging, onder andere door voorlichting, maar niet door een algeheel verbod. Wij achten ook sluiting van alle coffeeshops niet wenselijk, maar het geheel vrijgeven van de verkoop van cannabis evenmin. Het beleid zal er op gericht zijn het gebruik zoveel mogelijk te ontmoedigen, bijvoorbeeld door het aantal coffeeshops te beperken, leeftijdsgrenzen aan de verkoop te stellen en de vestiging in de nabijheid van scholen te verbieden, en door het intensiveren van voorlichting over de nadelige werking van cannabis.
Tegen deze achtergrond dient eerder gedacht te worden aan een model waarbij de aanvoer onder staatstoezicht geschiedt of anderszins strikt wordt gereglementeerd. De analogie met het vroegere Opiummonopolie van de overheid in Nederlands Indië dringt zich op. De invoering van enigerlei vergunningenstelsel voor de teelt van cannabis vereist echter opheffing van de strafbaarheid ervan, dat wil zeggen legalisering. De Nederlandse overheid kan immers geen verloven geven voor of zelf betrokken zijn bij het plegen van een delict.
Zoals in bijlage II bij deze nota wordt toegelicht laten de door Nederland geratificeerde verdragen naar het oordeel van deskundigen op het gebied van het internationale strafrecht geen enkele ruimte voor de legalisering van de verkoop van drugs voor recreatieve doeleinden. In het bijzonder het VN- verdrag van 1988 dwingt tot strafbaarstelling van de cannabisteelt. In het Schengen Akkoord is overeengekomen dat de Opium-verdragen van de VN onverkort worden inachtgenomen. Er kan bij de verdragspartners en betrokken internationale organisaties niet worden gerekend op een coulante interpretatie van de voor Nederland geldende verdragsverplichtingen. Legalisering vereist niet alleen opzegging door Nederland van de betrokken Opium-verdragen, maar ook van het Schengen Akkoord dat immers naleving van deze verdragen eist. De invoering van een vergunningenstelsel is vanwege de geldende verdragsverplichtingen een onbegaanbare weg.
Tevens moet onder ogen worden gezien dat naburige landen onvermijdelijk met externe effecten van zo'n beleid zouden worden geconfronteerd. Te vrezen valt bijvoorbeeld dat van de gereglementeerde aanvoer altijd een deel illegaal zal weglekken naar het buitenland. Legalisering van de teelt, handel en verkoop van soft-drugs zal door het wegvallen van de strafrechtelijke ondernemersrisico's bovendien leiden tot nog lagere prijzen op de Nederlandse markt hetgeen het drugtoerisme zal aanwakkeren. Ook dat is zeker voor de grensgemeenten allerminst een wenkend perspectief.
Zowel vanwege de verdragsverplichtingen als vanwege de grote en toenemende mobiliteit binnen de Europese Unie kan de mate van beschikbaarheid van drugs in de lidstaten nog slechts binnen beperkte marges uiteenlopen. De discussie over legalisering van drugs is hierdoor een intrinsiek Europese discussie geworden die dus ook mede in Europees verband moet worden gevoerd. Natuurlijk kan Nederland, bijvoorbeeld in samenwerking met enkele Duitse deelstaten en in aansluiting op het eerdergenoemde rapport van de Franse commissie Henrion, in deze Europese discussie een actieve rol spelen. Wij zullen ons hiervoor ook blijven inspannen. In de huidige situatie acht het kabinet het echter niet mogelijk om, in afwijking van de naburige landen, als enige over te gaan tot de legalisering van het aanbod van soft-drugs.
Wel is naar ons oordeel het moment gekomen waarop, binnen de verdragsrechtelijke mogelijkheden, meer duidelijkheid kan en moet worden geschapen over de grenzen waarbinnen de exploitanten van coffeeshops hun activiteiten kunnen verrichten*. De coffeeshops hebben in Nederland de afgelopen twintig jaar hun bestaansrecht bewezen en behoeven thans regulering. Dit impliceert niet alleen een verfijning van de OM- richtlijn met betrekking tot de opsporing en vervolging van Opiumdelicten, maar ook nadere bestuursrechtelijke regelgeving*.