De verkoop van geringe hoeveelheden soft-drugs die aanvankelijk slechts werd toegelaten in jongerencentra is in grote delen van het land allengs mede in handen gekomen van commerciële uitbaters. De kleinhandel in soft-drugs heeft daardoor in de jaren tachtig en negentig in veel gemeenten een grote vlucht genomen.
De coffeeshops hebben, zoals in de inleiding betoogt, bewezen een bijdrage te kunnen leveren aan de gewenste scheiding van de detailhandelsmarkten in soft- en hard-drugs. De op zichzelf waardevolle coffeeshops zijn echter toegenomen in tal en last. Een deel van de shops staat bovendien onder invloed van criminele organisaties.
Buurtbewoners klagen in sommige gemeenten over de overlast in verband met o.a. rondhangende klanten, vervuiling en verkeersdrukte*. Coffeeshops in stadscentra geven begrijpelijkerwijze minder aanleiding tot zulke klachten dan shops in woonbuurten. De overlast treedt in het bijzonder op in grensgemeenten vanwege de buitenlandse klandizie, die zich niet zelden agressief en intimiderend gedraagt.
Veel kritiek is er op de vestiging van shops in de nabijheid van scholen en jeugdinstellingen. Incidenteel zijn er tevens klachten over de verkoop van hard-drugs binnen of in de nabijheid van de shops. De verkoop van hard-drugs staat haaks op het door de overheid gevoerde beleid, zoals vastgesteld in de OM-richtlijn coffeeshops van oktober 1994. Hiertegen zal harder worden opgetreden door het openbaar ministerie. De hoge concentraties van coffeeshops in sommige gemeenten veroorzaken niet alleen overlast maar werken bovendien de verkoop van hard-drugs in de hand. Door zulke concentraties wordt de opbrengst uit de handel in soft-drugs te klein voor een rendabele exploitatie. Hoge concentraties zijn dus ook om die reden ongewenst. De voorstelling van zaken door sommige buitenlandse zegslieden dat in de Nederlandse coffeeshops als regel ook hard-drugs worden verkocht, is overigens bezijden de waarheid*.
Het strafrechtelijke beleid - zoals verwoord in de in oktober 1994 door de procureurs-generaal vastgestelde richtlijn Opsporingsbeleid inzake de coffeeshops, Staatscourant 1994, nr. 203 - is er op gericht het in het lokale driehoeksoverleg met betrekking tot coffeeshops vastgestelde beleid te ondersteunen. Onder strikte voorwaarden - geen affichering, geen verkoop van hard-drugs, geen overlast, geen verkoop aan jeugdigen beneden de 18 jaar en geen verkoop van meer dan dertig gram per transactie, per persoon - wordt niet strafrechtelijk opgetreden tegen personen die zich bezig houden met de verkoop van soft-drugs in 'droge' (geen alcohol) horeca-inrichtingen waarover in het driehoeksoverleg overeenstemming is bereikt. Uitgangspunt daarbij is dat uitsluitend de droge horeca hiervoor in aanmerking kan komen.
Niettegenstaande de richtlijn van het openbaar ministerie bestaat er nog een grote diversiteit in de gelegenheden die soft-drugs verkopen. De coffeeshop in strikte zin is een alcoholvrije horeca-inrichting zonder gokkasten. In de praktijk vindt ook verkoop plaats in cafés, videotheken, fitnesszalen en woonhuizen. Het aantal van dergelijke illegale verkooppunten wordt geschat op 900. Het aantal coffeeshops in strikte zin in den lande wordt geschat op 1100 à 1200. Qua karakter lopen de gedoogde coffeeshops uiteen van op massaverkoop gerichte shops in de steden, buurt- of jongerenshops waar vaste bezoekers tafelvoetbal spelen, tot schimmige achteraf gelegenheden. Het commerciële karakter heeft overal de overhand gekregen. Verkoop uit ideële motieven komt nog slechts in enkele gemeenten voor.
In veel gemeenten wordt inmiddels in samenwerking met politie en justitie gestreefd naar een sanering en betere beheersing van het fenomeen coffeeshops. Het gedoogbeleid wordt, met andere woorden, aangescherpt. Gemeenten verkeren in verschillende fasen wat betreft de formulering en handhaving van dit nieuwe coffeeshopbeleid. In veel gemeenten wordt gestreefd naar een drastische terugdringing van het aantal 'shops', bijvoorbeeld tot de helft van het huidige aantal gedurende de komende jaren. Wij steunen dit streven, mede omdat het verschijnsel coffeeshop hierdoor beter beheersbaar wordt gemaakt.
Met het bestuurlijk instrumentarium dat de lokale overheden ter beschikking staat, kan, indien het consequent wordt gehanteerd, een groot deel van de door soft-druggebruik en handel veroorzaakte overlast beheersbaar gemaakt en gehouden worden. Hiermee kunnen coffeeshops in de nabijheid van scholen of in straten waar horeca gezien de verkeerssituatie of de woonfunctie niet wenselijk is, worden geweerd*.
Vestigingsregulerende maatregelen zijn mogelijk op basis van overlastverordeningen, het Besluit horecabedrijven hinderwet, lokale droge horecaverordeningen, APV's en leefmilieuverordeningen. Via een bestemmingsplan kan vestiging van coffeeshops op onaanvaardbare plaatsen (tegenover scholen, club- en of buurthuizen) worden tegengegaan.
Exploitatieregulerende maatregelen kunnen getroffen worden naar analogie van de Drank- en Horecawet, via de APV en de lokale droge horecaverordening. In enkele gemeenten zijn tevens convenanten tot stand gekomen met coffeeshophouders.
Met behulp van het hierboven opgesomde instrumentarium is het mogelijk tot een heldere normering te komen ten aanzien van coffeeshops. Vervolgens dienen de gemeentelijke normen vanzelfsprekend gehandhaafd te worden en dient er daadwerkelijk opgetreden te worden tegen de verkoop van soft-drugs buiten het coffeeshopcircuit. Dit eist concrete afspraken tussen gemeentebestuur, openbaar ministerie en politie in het driehoeksoverleg. De doelstellingen van dit beleid zijn de beëindiging van de verkoop van soft-drugs in alcoholschenkende cafés en de strikte reglementering van de coffeeshops wat betreft lokatie, openingstijden, inrichting, toiletten, parkeergelegenheid en geluidsoverlast.
Bij de vraag of overlast zal ontstaan speelt de aantrekkingskracht die de inrichting uitoefent op criminele elementen een rol. Belangrijk is dan ook dat eisen gesteld kunnen worden aan de kwaliteiten en achtergronden van degene die de coffeeshop exploiteert. Bij een coffeeshop is dit mogelijk op grond van een lokale droge horecaverordening naar analogie van de Drank- en Horecawet-verordening en het Besluit eisen zedelijk gedrag krachtens deze wet. Wij bezien inmiddels in overleg met de VNG of modelbepalingen terzake kunnen worden ontwikkeld. Daarbij is het streven er niet alleen op gericht om een aantal kwaliteitseisen vast te leggen, maar ook om het verlof, respectievelijk de overlastvergunning, te kunnen weigeren indien de betrokken beheerder of exploitant criminele antecedenten heeft of als stroman optreedt voor een criminele organisatie.
Mede in het kader van de bestuurlijke preventie van de georganiseerde misdaad zal bij de algehele herziening van de Drank- en Horecawet bezien worden op welke wijze de mogelijkheden voor de gemeenten voor weigering of intrekking van vergunningen kunnen worden vergroot. Bij de nadere uitwerking zal mede worden gelet op de wenselijkheid om eventuele negatieve effecten op het imago van de overige horeca te voorkomen.
Het hier geschetste, integrale bestuurlijk-justitiële beleid ter regulering van de coffeeshops betekent niet dat een gemeente de aanwezigheid van een of meer verkooppunten zou moeten tolereren. Het gemeentebestuur kan besluiten om in het geheel geen coffeeshops toe te staan. Dit vergt uiteraard overleg in het driehoeksoverleg met korpschef en officier van justitie. Naar de mate dat er een reële plaatselijke vraag bestaat naar cannabis, ontstaat het risico dat jongeren voor de aankoop van soft-drugs afhankelijk worden van het criminele circuit. Bovendien kan de verkoop zich gaan verplaatsen naar drugpanden, cafés of de straat, waarvan de neveneffecten problemen oproepen. De handhaafbaarheid van zo'n beleid moet worden meegewogen. De meeste gemeente geven er daarom de voorkeur aan om enkele relatief veilige verkooppunten te gedogen. Het kabinet steunt deze lijn, mits de normering waartoe besloten wordt ook gevolgd wordt door een gedegen handhaving. Indien in het driehoeksoverleg wordt gekozen voor de nuloptie al door het openbaar ministerie strafrechtelijk worden opgetreden tegen de aanwezige shops, ook indien zij zich overigens aan de richtlijnen houden.
Een duidelijk handhavingsbeleid betekent dat capaciteit gestoken moet worden in toezicht en controle op vergunningen en naleving van de OM- richtlijn alsmede de lokale verordeningen. Er moeten gevolgen verbonden worden aan overtreding van gestelde normen. De gemeenten en het openbaar ministerie zal worden gevraagd hierop nauwlettend toe te zien. Voor de sanering en regulering van de coffeeshop is strikte bewaking van de gestelde grenzen een eerste vereiste. Het kabinet wijst in dit verband op de uitbreiding van de politiesterkte, waartoe in het regeerakkoord is besloten. De verwachting is gewettigd dat de controle- en handhavingsinspanningen, nadat de beoogde sanering is bereikt, kunnen worden verminderd.
Exploitanten van coffeeshops zijn belasting verschuldigd over hun inkomsten en worden daarvoor ook aangeslagen. Geldstromen die samenhangen met de reële omzetten van coffeeshops die zich houden aan de door justitie gestelde eisen, worden niet gerekend tot de ongebruikelijke transacties in de zin van de wet Meldpunt Ongebruikelijke Transacties.
Wij achten een samenhangende lokale aanpak van grote waarde voor de bestrijding van overlast in verband met coffeeshops. Door de eerder genoemde Interbestuurlijke Task Force zal een expertisebureau worden opgericht dat tot taak krijgt de gemeenten, de politie en het openbaar ministerie te ondersteunen bij het hanteren van een combinatie van bestuurlijke en strafrechtelijke middelen ter regulering van de coffeeshops en om de bestuurlijke mogelijkheden verder te ontwikkelen. Dit bureau zal tevens adviezen kunnen geven over het te voeren gemeentelijke beleid met betrekking tot andere aspecten van de drugproblematiek.