Zoals in het inleidende hoofdstuk is uiteengezet verzetten verdragsverplichtingen zich tegen een wettelijke regeling van de gereglementeerde toelevering van cannabisproducten aan de coffeeshops (zie bijlage II). Gevreesd moet tevens worden dat zo'n regeling zal leiden tot lagere prijzen en tot een bevestiging van het drugvriendelijke imago van Nederland waardoor het drugtoerisme nog zal toenemen. Het treffen van zo'n regeling is vanwege verdragsrechtelijke verplichtingen naar het oordeel van het kabinet pas mogelijk indien daartoe ook door andere in deze relevante landen zou worden besloten.
Inmiddels is de situatie op de aanbodzijde van de markt van cannabisprodukten in Nederland ingrijpend gewijzigd door de opkomst van de nederwiet. De snel aan populariteit winnende cannabis van eigen bodem creëert een nieuwe problematiek. Nederland dreigt enerzijds een exportland te worden van in Nederland geteelde cannabis. Dit dient pertinent te worden voorkomen.
De teelt van nederwiet levert op zichzelf grote handhavingsproblemen op voor de Nederlandse overheid. De teelt kan kleinschalig en onopvallend binnenshuis plaatsvinden en is dus moeilijk systematisch op te sporen. Ook in de Verenigde Staten is de justitie er niet in geslaagd de cannabisteelt - met een geschatte jaarlijkse opbrengst van ruim 18 miljard dollar - terug te dringen*. Het is voor de Nederlandse politie en justitie onvermijdelijk om bij de aanpak van de illegale teelt bepaalde prioriteiten te stellen. Bekend is overigens dat behalve in de VS, ook in België, Duitsland en Oost-Europa illegale teelt van cannabis plaatsvindt.
In Nederland werden in 1994 323 illegale kwekerijen aangepakt (237 in 1993). Het aantal inbeslaggenomen planten steeg van 194.000 in 1993 tot 558.000 in 1994. Daarnaast werd 600 kg nederwiet inbeslaggenomen. Het merendeel van de zaken betrof kleinschalige binnenteelt, zowel voor eigen gebruik en kleinhandel als voor de groothandel. Minder dan 10% betrof buitenteelt en ruim 20% betrof teelt in kassen of loodsen. Er zouden inmiddels naar schatting enige tienduizenden huistelers actief zijn.
Het verschijnsel van de kleinschalige huisteelt van cannabis plaatst de overheid voor een dilemma. Enerzijds valt een ontwikkeling waar te nemen waarbij bonafide shops hun waren betrekken van netwerken van niet-criminele huistelers. Hierdoor ontstaat voor de shops de mogelijkheid contacten met criminele organisaties af te houden. Deze trend is gezien de doelstelling om de georganiseerde misdaad zo min mogelijk ruimte te bieden, positief. In beginsel is het mogelijk dat ñ 35.000 huistelers - een aantal dat er volgens ramingen ruim zou zijn - met elk een zeer bescheiden teelt van enkele planten de binnenlandse vraag naar cannabis dekken*. Aan criminele aanvoer zou dan geen behoefte meer bestaan. Anderzijds bestaat het risico dat althans een deel van de huistelers wordt geannexeerd door criminele organisaties zoals ook nu reeds incidenteel is waargenomen.
Duidelijk is dat bij het opsporings- en vervolgingsbeleid met betrekking tot de teelt van nederwiet de handhaafbaarheid van doorslaggevende betekenis is. Uit het overleg met de Procureurs- Generaal is gebleken dat de opsporing van kleinschalige huisteelt vanwege de geringe zichtbaarheid ervan feitelijk heel moeilijk is. De prioriteitstelling zal mede afhangen van de plaatselijke omstandigheden en ontwikkelingen. Het geëigende forum om daarover te beslissen is het lokale driehoeksoverleg. Het vastgestelde beleid zal met bestuurlijk instrumentarium worden ondersteund. Teelt door minderjarigen zal onder geen beding worden gedoogd.
Er zijn aanwijzingen dat Nederlandse kwekers van hennep er incidenteel in slagen het THC-gehalte van binnenshuis geteelde planten op te voeren waardoor de psychotrope werking toeneemt. Door het Gerechtelijk Laboratorium werden in 1994 183 monsters van veelal binnenshuis geteelde hennep onderzocht op THC- gehalte. Het gemiddelde THC-gehalte bedroeg 8%. Dit percentage wijkt niet af van wat doorgaans in buitenlandse hennep wordt aangetroffen. In 1994 werd in een geval een THC-gehalte van twintig procent aangetroffen in een monster van nederwiet. Het gebruik van cannabis met een hoog THC-gehalte kan leiden tot overdosering en tot paniekaanvallen bij de gebruikers. Wij zullen bevorderen dat door het Gerechtelijk Laboratorium systematisch onderzoek wordt verricht naar het THC-gehalte in in Nederland gekweekte hennep. Indien daarvoor aanleiding bestaat zal het openbaar ministerie worden gevraagd in het bijzonder de teelt en verkoop van cannabis met een hoog THC-gehalte strafrechtelijk hard aan te pakken, bijvoorbeeld door verdiscontering hiervan in de strafeis.
Bij de opsporing en vervolging dient de teelt van cannabis voor de export en/of als vorm van georganiseerde criminaliteit de hoogste prioriteit te krijgen. Voorkomen moet worden dat Nederland een produktie- en exportland wordt van soft-drugs, a fortiori als deze vanwege een hoog THC-gehalte onaanvaardbare risico's opleveren. Zo'n ontwikkeling op zijn beloop laten zou onverantwoord zijn uit het oogpunt van de volksgezondheid en met reden op grote kritiek stuiten in het buitenland.
Om beter te kunnen optreden tegen de grootschalige teelt bestaat bij de Minister van Justitie het voornemen voor te stellen om voor de teelt van nederwiet het thans geldende wettelijke strafmaximum van twee jaar en 25.000 gulden te verhogen tot vier jaar en een geldboete van de vijfde categorie.
In dit kader moet tevens een standpunt worden ingenomen met betrekking tot de wettelijke regeling van de teelt van cannabis voor legale doeleinden. Teelt van hennep als windkering in de land- en tuinbouw of kennelijk bestemd voor de winning van zaad of (touw)vezel valt niet onder de Opiumwet volgens het besluit van 18 oktober 1976 (Stb. 509) ter uitvoering van art 3a, eerste lid van de Opiumwet. Deze teelt komt in Nederland slechts op bescheiden schaal voor. Het areaal voor vezelteelt bedraagt ongeveer 1000 ha. Het gaat om ongeveer 100 bedrijven. In de toekomst kan dat anders worden. De teelt ten behoeve van onder meer de papierindustrie lijkt mogelijkheden te bieden en uit de Verenigde Staten waait een back to nature stroming over waarin kleding en andere produkten die hennep als basis hebben populair zijn. In het kader van de Europese Unie kan subsidie worden verkregen voor de teelt van toegestane henneprassen op basis van bijlage B van EEG-verordening nr. 1164/89 (met een zeer laag THC-gehalte).
De vrijstelling van de teelt voor genoemde doeleinden kan bij optreden van de politie krachtens de Opiumwet tot bewijsproblemen aanleiding geven als de teler van vermoedelijk psychotrope hennepsoorten een beroep doet op de uitzonderingspositie voor vezelproducenten en zaadtelers. Zeker in een vroege fase van de teelt bestaat over het karakter ervan niet altijd volledige duidelijkheid. In de afgelopen jaren is er ten aanzien van telers die zich op de uitzondering van de winning van zaad of vezel zouden kunnen beroepen, ook vervolgd ter zake van artikel 87 van de Zaaizaad- en Plantgoedwet die voor dergelijke teelt aansluiting bij de Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaigoed en pootgoed van landbouwgewassen (NAK) eist.
Bestudeerd is of de invoering van een vergunningstelsel voor de teelt van hennep voor land- en tuinbouwkundige doelen zinvol is*. Daaraan kleven enkele bezwaren. Allereerst de noodzaak van een administratieve opzet voor een klein aantal vergunningen en voorts de praktische controleproblemen omdat vaststelling of wat te velde groeit overeenkomt met waarvoor vergunning is verleend zeer gespecialiseerde kennis vraagt. Het maskeren van illegale teelt, bijvoorbeeld door deze te omzomen met legale is niet ondenkbaar.
Er kan beter gedacht worden aan beperking van de uitzondering van het eerder genoemde besluit van 18 oktober 1976 tot teelt in de buitenlucht van toegestane henneprassen. Op die wijze wordt buiten twijfel geplaatst dat de teelt in kassen, ongeacht de aard van de planten, altijd in strijd is met de Opiumwet.
Wij zullen bevorderen dat in overleg met de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het besluit van 18 oktober 1976 zal worden aangepast in die zin dat de grootschalige binnenteelt en de teelt van niet toegestane rassen beter kunnen worden tegengegaan.