Conclusies uit het advies van mr J.J.E. Schutte, directeur bij de juridische dienst van de Raad van de Europese Unie en oud hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam, over de internationaal-rechtelijke verplichtingen op het gebied van de publiekrechtelijke handhaving van voorschriften betreffende verdovende middelen en psychotrope stoffen waaraan het Koninkrijk is gebonden*.
Gesteld dat de vraag wordt opgeworpen welke de internationaal-rechtelijke consequenties zouden zijn van een eenzijdig Nederlands besluit over te gaan tot legalisering van de markt voor cannabis en cannabisprodukten, d.w.z. het opheffen van de strafbaarstelling van de teelt van cannabisplanten voor andere dan in het Enkelvoudig verdrag, 1961 erkende legitieme doeleinden, van de produktie en het bezit van, en de handel in cannabis en, cannabisprodukten (daargelaten of men de in-, uit- en doorvoer daarvan strafbaar gesteld wil laten), dan kunnen, in het licht van het voorgaande, de volgende conclusies worden getrokken:
"A treaty which contains no provision regarding its termination and which does not provide for denunciation or withdrawal is not subject to denunciation or withdrawal unless:
Er zijn geen aanwijzingen dat de Overeenkomstsluitende Partijen de bedoeling hadden opzegging van of terugtred uit de Overeenkomst mogelijk te maken en de aard van de Overeenkomst lijkt zich ook tegen een dergelijke bevoegdheid te verzetten. Immers met de Uitvoeringsovereenkomst hebben Partijen beoogd, blijkens haar preambule, een doel te bereiken dat overeenstemt met de door het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geformuleerde doelstelling tot het tot stand brengen van de interne markt. Aan die doelstelling kan geen afbreuk worden gedaan door opzegging van een Overeenkomst die aan het beginsel van het vrije verkeer van personen binnen een ruimte zonder binnengrenzen toepassing geeft.
Conclusie moet zijn dat de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen niet kan worden opgezegd, doch hooguit kan worden geamendeerd of vervangen door Gemeenschapsrecht, onderscheidenlijk overeenkomsten tussen alle Lid-Staten van de Europese Unie (vgl. de artikelen 134, 141 en 142 van de Uitvoeringsovereenkomst).
"een in artikel 3, lid 1, onder a), van het Verdrag van Wenen (i.e. het VN-Verdrag van 1988) omschreven strafbaar feit, evenals elke andere criminele activiteit die voor deze richtlijn door iedere Lid-Staat als zodanig is omschreven."
Vervolgens bepaalt artikel 2 van de richtlijn dat de Lid-Staten er op toezien dat het witwassen van geld in de zin van deze richtlijn verboden is. In de Nederlandse wetgeving zijn witwasdelicten strafbaar gesteld als helingsdelicten. Het gaat daarbij om gedragingen met betrekking tot voorwerpen - met inbegrip van geld - waarvan men weet, of waarvan men had behoren te vermoeden, dat deze uit misdrijf afkomstig zijn. Ingevolge de richtlijn zouden nu helingshandelingen met betrekking tot geld afkomstig uit de in artikel 3, lid 1, van het VN Verdrag van 1988 bedoelde delicten verboden dienen te zijn. Het niet langer als misdrijf beschouwen van vormen van produktie van of handel in cannabis of cannabisprodukten, zou het verrichten van gedragingen met betrekking tot de opbrengst van die produktie of handel ook niet meer onder het bereik van verboden helingshandelingen brengen. De vraag is of dit schending van communautaire verplichtingen oplevert. Die vraag moet worden bezien in het licht van de verklaring van de Vertegenwoordigers van de Regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, welke gelijktijdig met de richtlijn is aangenomen en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerd. Deze luidt:
De Vertegenwoordigers van de Regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen,
Eraan herinnerend dat de Lid-Staten het op 19 december 1988 te Wenen gesloten Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen hebben ondertekend;
Er tevens aan herinnerend dat de meeste Lid-Staten het op 8 november 1990 in Straatsburg gesloten Verdrag van de Raad van Europa inzake het witwassen van geld, de opsporing, de inbeslagneming en de confiscatie van vruchten van criminele activiteiten hebben ondertekend;
Zich ervan bewust dat voor de omschrijving van "witwassen van geld" in artikel 1 van de Richtlijn 91/308/EEG de bewoordingen zijn ontleend aan overeenkomstige bepalingen in de bovengenoemde verdragen;
Verbinden zich er hierbij toe uiterlijk op 31 december 1992 alle nodige maatregelen te treffen voor de invoering van een strafwetgeving die hen in staat stelt hun uit de bovengenoemde instrumenten voortvloeiende verplichtingen na te komen."
De ratio voor deze verklaring moet worden gevonden in de omstandigheid dat, naar het oordeel van de Raad, een verplichting tot het strafbaar stellen van het witwassen van geld niet door het Gemeenschapsrecht kan worden opgelegd, maar louter voortvloeit uit verplichtingen die de Lid-Staten uit hoofde van de geciteerde Verdragen van de VN en de Raad van Europa op zich genomen hebben.
Indien deze interpretatie juist is, dan levert een besluit tot legalisering van bepaalde gedragingen met betrekking tot cannabis en cannabisprodukten geen schending van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen op.
Iets anders is, of de bij de richtlijn afgelegde intergoevernementele verklaring een instrument vormt dat met een verdrag kan worden gelijkgesteld, en dat tussen de Lid-Staten onderling bindende verplichtingen in het leven roept. Vaststaat in elk geval dat die verklaring in Nederland niet aan de voor de goedkeuring van verdragen voorgeschreven constitutionele procedures onderworpen is geweest en ook niet valt onder de categorieën van verdragen ten aanzien van welke geen parlementaire goedkeuring is vereist. Het moet er daarom voor gehouden worden dat in elk geval de Nederlandse regering de verklaring slechts heeft beschouwd als een politieke verklaring, die hooguit de toenmalige regering, maar niet het Koninkrijk als zodanig bindt.
Bij die stand van zaken zou kunnen worden geconcludeerd, dat een legaliseringsbesluit geen schending van uit de richtlijn of de daarbij afgelegde verklaring voortvloeiende internationaal- rechtelijke verplichtingen zou inhouden.
de bevoegde autoriteiten van elke Lid-Staat het binnenbrengen of verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap van geregistreerde stoffen kunnen verbieden indien zij redelijkerwijs vermoeden dat deze stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of van psychotrope stoffen.
De enige bepaling in de richtlijn (92/109/EEG) die (mede) voor de in categorie 3 opgenomen stoffen van belang is, is artikel 5, dat de Lid-Staten verplicht tot het nemen van de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een nauwe samenwerking tot stand wordt gebracht tussen de bevoegde autoriteiten en de deelnemers aan het handelsverkeer, opdat deze laatsten:
- de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis stellen van alle voorvallen, zoals ongebruikelijke orders en transacties betreffende geregistreerde stoffen, die doen vermoeden dat deze stoffen die in de handel zullen worden gebracht dan wel vervaardigd, misbruikt kunnen worden voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
- de bevoegde autoriteiten de algemene informatie verstrekken die deze autoriteiten hun over hun transacties betreffende geregistreerde stoffen kunnen vragen.
Een legaliseringsbesluit betreffende de produktie van cannabis en cannabisprodukten in Nederland zou ten gevolge kunnen hebben, dat in de praktijk de verordening en richtlijn in Nederland een wat andere toepassing krijgen dan in andere Lid-Staten. Een schending van deze instrumenten lijkt dit evenwel niet op te leveren.
De in artikel 2 en in deze bijlage vermelde vormen van criminaliteit worden beoordeeld door de bevoegde nationale diensten volgens de nationale wetgeving van hun respectieve Staten,
is geschreven om het mogelijk te maken dat in de verschillende Lid-Staten uiteenlopende opvattingen over de noodzaak en wijze van strafbaarstelling van in artikel 2 en in de bijlage bedoelde gedragingen gelden.
Dit leidt tot de conclusie, dat strikt genomen een legaliseringsbesluit als meergenoemd, Nederland niet in strijd zou brengen met verplichtingen uit hoofde van het Europolverdrag.
Dergelijke besluiten zijn verbindend voor de Partijen, die verplicht zijn aan de genomen besluiten uitvoering te geven.
Dat impliceert dat de bedoelde Raden ook bevoegd zijn op grond van de specifieke bepalingen inzake verdovende middelen nadere besluiten te nemen die bindend zijn voor de Partijen.
Het is van belang er op te wijzen, dat "Partijen" bij dergelijke Overeenkomsten enerzijds zijn de Gemeenschappen en haar Lid-Staten en anderzijds de derde Staat. Elk der Lid-Staten van de Europese Unie is dus niet een afzonderlijke Partij bij de Overeenkomst.
Dat blijkt ook uit het feit opzegging slechts is voorzien voor elk van beide Partijen, d.w.z. de Gemeenschappen en al haar Lid-Staten gezamenlijk of de derde Staat. Nederland kan zich niet eenzijdig aan eventuele uit dergelijke Overeenkomsten voortvloeiende verplichtingen onttrekken.
De positie van de Gemeenschappen en haar Lid- Staten met het oog op besluitvorming in bedoelde Raden wordt vooraf bepaald, volgens de procedures die met betrekking tot het desbetreffende onderwerp voor besluitvorming binnen de Unie gelden. Voor zover het betreft de strijd tegen de drugverslaving en tegen de sluikhandel in verdovende middelen, als bedoeld in artikel K.1 van het Unieverdrag, betekent dit, dat die positie met eenparigheid van stemmen wordt vastgesteld (vgl. artikel K.4, lid 3 VEU). In dat opzicht kan Nederland derhalve een vetorecht hanteren, indien voorstellen ter tafel zouden komen die zouden verplichten tot maatregelen die niet zonder wijziging van de Nederlandse wetgeving of de uitgangspunten van het Nederlandse beleid zouden zijn te realiseren.
Gelet op de betrekkelijk recente datum van de gemengde Overeenkomsten met specifieke bepalingen over samenwerking op het gebied van de strijd tegen verdovende middelen, bestaan thans nog geen uitvoeringsbesluiten op dit punt.